Acórdão - Dr. Camargo
AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. SUPRES-SÃO DE TEXTO DE LEI. CONDUTA QUE SE SUBSUME AO INCISO I DO ART. 11 DA LEI Nº 8.429/92. VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA LEGALIDADE, PUBLICIDADE E MORALIDADE. CONDUTA NÃO ILIDIDA POR PROVAS CONVIN-CENTES. SANÇÕES. APLICAÇÃO EM CONFORMIDADE COM OS PRINCÍPIOS DA PROPORCIONALIDADE E RAZOABILI-DADE.
1. A supressão de parte do inciso II do art. 7º da Lei nº 838/2003 caracterizou veto oblíquo do Executivo, mesmo porque o Prefeito Municipal deixou de informar e devolver a questão ao legislativo municipal.
2. Constatou-se, então, a presença de comportamento doloso, pois o apelante não poderia desconhecer as normas jurídicas, suprimindo o texto legal, da forma como fez, agindo de forma ilícita, ciente da antijuridicidade de seu comportamento funcional (consciente de que estava transgredindo princípio constitucional).
3. Assim, mesmo que a ação do apelante não tenha implicado em enriquecimento pessoal, bem como não tenha eventualmente acarretado prejuízo patrimonial ao erário, restou configurada a prática de ato de improbidade, ante a sua ilegalidade.
4. Também, não se pode reparar a sentença, quanto às penalidades aplicadas - suspensão de direitos políticos, multa civil correspondente a dez vezes o valor da última remuneração e proibição de contatar com o Poder Público - mesmo porque não houve insurgência do apelante nesse sentido, as quais ficaram plantadas dentro dos limites previstos na Lei de Improbidade Administrativa.
Apelação desprovida.
Vistos, relatados e discutidos estes autos de Apelação Cível nº 424218-2, de Maringá - 2a. Vara Cível - em que figuram como Apelante Paulo Roberto Jardim Nocchi e Apelados Ministério Público do Estado do Paraná e Município de Doutor Camargo.
1. Trata-se de recurso de apelação interposto por Paulo Roberto jardim Nocchi contra a sentença proferida na ação civil pública por improbidade administrativa (autos nº 0585/2004), que o Ministério Público do Estado do Paraná lhe promoveu, a qual acolheu o pedido inicial, condenando o ora apelante nas sanções do art. 12, III, da Lei n. 8429/92, por ter, na qualidade de Prefeito do Município de Doutor Camargo, de forma livre e consciente, sancionado e publicado projeto de Lei nº 24/2003, aprovado pela Câmara Municipal, suprimindo parte dos valores da contribuição para o custeio do serviço de iluminação pública.
O apelante pediu a reforma da sentença, alegando, em suas razões de recurso, que: a) não praticou qualquer ato irregular na cobrança da COCIP - Custeio de Serviço de Iluminação Pública, tão somente alterou a tabela de descontos por decreto em conformidade com o art. 9º da referida Lei Municipal; b) não houve prejuízo ao erário; e c) ausência de dolo ou culpa no seu procedimento. (fls. 389/399).
O Ministério Público do Estado do Paraná apresentou contra-razões, às fls.406/414, pugnando pela manutenção da sentença.
O Município de Doutor Camargo, embora intimado, deixou de ofertar a resposta ao recurso (f.405).
A douta Procuradoria Geral de Justiça, às f.425/430, pronunciou-se pelo desprovimento do recurso.
2. Depreende-se dos autos que o apelante, na qualidade de Prefeito Municipal de Doutor Camargo, encaminhou projeto de lei ao Legislativo, instituindo a contribuição de custeio de iluminação pública prevista no art. 149-A da Carta Magna.
Tal projeto, sem nenhuma emenda, foi encaminhado ao Executivo para sancioná-lo, na forma e prazo estipulados na Lei Orgânica daquele Município. Porém, o apelante, sem vetá-lo total ou parcialmente, com fulcro no art. 37, §§ 1º e segs., de forma livre e consciente, sancionou a lei, suprimindo na sua publicação os valores mensais atribuídos a cada classe de categoria de consumidor de energia elétrica, previstos na Tabela do inciso II, do art. 7º, constituindo, assim, a Lei nº 838, de 22 de dezembro de 2003.
Além disso, socorreu-se do Decreto nº 125 de 25.12.2003, e das disposições do art. 9º, da referida lei, estipulando outra tabela, em confronto com as normas do art. 7º e 10º.
Desta forma, a supressão parcial do texto da lei violou o regular procedimento legislativo previsto no art. 37, par. 1º da Lei Orgânica do Município.
O Órgão Especial deste Tribunal, por unanimidade de votos, declarou a inconstitucionalidade do art. 7º, inciso II, da Lei nº 838, de 22 de dezembro de 2003, cuja ementa é a seguinte:
“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. MUNICÍPIO DE DOUTOR CAMARGO. LEI DE AUTORIA DA CÂMARA MUNICIPAL QUE INSTITUIU A COBRANÇA DE CONTRIBUIÇÃO PARA CUSTEIO DE ILUMINAÇÃO PÚBLICA. OFENSA AO PROCESSO LEGISLATIVO. O Prefeito Municipal, ao vetar apenas parte do inciso II do artigo 7o do projeto de lei que instituiu a Contribuição para Custeio de Iluminação Pública, sem informar as razões de veto ao Presidente da Câmara Municipal, ofendeu ao iter procedimental previsto na Constituição do Estado do Paraná e na Lei Orgânica do Município de Doutor Camargo, a autorizar a procedência do pedido e declaração de inconstitucionalidade do referido dispositivo.”.
Extrai-se do corpo do Acórdão:
“Trata-se de Ação Direta de Inconstitucionalidade proposta pela Mesa Diretora da Câmara Municipal do Município de Doutor Camargo, em face da Lei Municipal nº 838, de 22 de dezembro de 2003 e do Decreto nº 125, de 26 de dezembro de 2003, que a regulamenta.
Consoante se nota do Autógrafo do Projeto de Lei nº 024/2003, acostado às f. 23/27, o art. 7o, II, determinava, para os imóveis edificados e que tenham ligação regular e privada de energia elétrica no município, quais eram os valores mensais a serem pagos, de acordo com cada intervalo de consumo (em kWH) e a classe (industrial, comercial ou residencial).
Enviado o projeto para que o Prefeito Municipal de Doutor Camargo o sancionasse, ele o fez, alterando a redação do próprio inciso II do art. 7o, sem entretanto apor qualquer veto. Simplesmente houve por bem suprimir do referido inciso os valores mensais, mantendo os intervalos de consumo e as classes (f. 29). O Prefeito Municipal de Doutor Camargo, ao receber o Projeto de Lei para sanção, suprimiu apenas parte do inciso II do art. 7o, da Lei nº 838/2003, onde se fixavam os valores máximos a serem cobrados das diferentes classes de contribuintes durante o exercício financeiro de 2004. E, como se isso não bastasse, editou um Decreto Regulamentar instituindo faixas de consumo com valores de cobrança progressivos, diferentes do que constava no dispositivo suprimido, e com valores superiores.
As regras ditadas pela Constituição Federal para o processo legislativo, feitas as devidas adaptações naquilo que for aplicável, por força do princípio da simetria, obrigam que, tanto a Constituição Estadual quanto as Leis Orgânicas dos Municípios, sigam o trâmite traçado pela Lei Maior.
E, ao se analisar as disposições contidas na Constituição do Estado do Paraná nos arts. 66 e 72 se percebe exatamente essa consonância entre as regras constitucionais estaduais e a federal. Do mesmo modo as disposições constantes da Lei Orgânica do Município de Doutor Camargo, que, em consonância com a Carta Federal, assim dispõem: Art. 34 - A iniciativa dos projetos de lei cabe a qualquer Vereador, à Mesa, às Comissões da Câmara e ao Prefeito, bem como à população, conforme o disposto no art. 38.
Art. 37 - Concluída a votação, a Câmara enviará o projeto, no prazo de dez (10) dias úteis, ao Prefeito que, concordando o sancionará. § 1º - Se o Prefeito Municipal considerar o projeto no todo em parte inconstitucional ou contrário a interesse público, o vetará total ou parcialmente, no prazo de quinze (15) dias úteis, contados da data do recebimento, e comunicará, dentro de quarenta e oito (48) horas, ao Presidente da Câmara os motivos do veto. § 2º O veto parcial somente abrangerá texto integral de artigo, de parágrafo, de inciso ou de alínea.
§ 3º Decorrido o prazo de quinze (15) dias, o silêncio do Prefeito Municipal importará sanção. Como se vê, quando a Câmara Municipal envia o projeto de lei ao Prefeito Municipal, nada impede que este o vete, total ou parcialmente. Entretanto, caso o faça, deve comunicar ao Presidente da Câmara seus motivos.
Mais, o § 3º do art. 37 deixa claro que inexiste veto tácito pois o silêncio do Prefeito importa em sanção. No presente caso, como já salientado, a supressão de apenas parte do inciso II do art. 7º da Lei nº 838/2003, caracteriza veto do Executivo, sem que o Sr. Prefeito Municipal tivesse informado ao Presidente da Câmara Municipal (certidão de fls. 28 TJ). Assim agindo, o chefe do Executivo Municipal afrontou não apenas uma, mas duas disposições que regem o iter procedimental para a edição da lei ordinária municipal pois vetou apenas parte do inciso II do art. 7o. E, como se não bastasse, não enviou à Câmara Municipal suas razões de veto para que fossem analisadas por aquela Casa legislativa.”1
Com efeito, ainda que não tenha havido prejuízo patrimonial ao erário, restou comprovada a ocorrência de efetiva violação aos princípios norteadores da administração pública, mais especificamente, ao princípio da legalidade.
Ademais, no caso em tela, verificou-se a presença de comportamento doloso, pois o apelante não poderia desconhecer as normas jurídicas, suprimindo o texto legal, da forma como fez, agindo de forma ilícita, ciente da antijuridicidade de seu comportamento funcional (consciente de que estava transgredindo princípio constitucional). Por outro lado, o apelante não demonstrou de forma efetiva que não houve má-fé na sua conduta.
Assim, mesmo que a ação do apelante não tenha implicado em enriquecimento pessoal, bem como não tenha eventualmente acarretado prejuízo patrimonial ao erário, restou configurada a prática de ato de improbidade, ante a sua ilegalidade.
Além do que, no âmbito do direito administrativo, vigora o princípio da estrita legalidade (artigo 37, caput, da Constituição Federal), segundo o qual o Poder Público só poderá fazer aquilo que lhe é permitido por lei, que deverá estabelecer as condições e os limites impostos à ação estatal.
A respeito, vale mencionar os ensinamentos de Hely Lopes Meirelles:
“Na Administração Pública não há liberdade nem vontade pessoal. Enquanto na administração particular é lícito fazer tudo que a lei não proíbe, na Administração Pública só é permitido fazer o que a lei autoriza. A Lei para o particular significa ‘pode fazer assim’; para o administrador público significa ‘deve fazer assim.’”2
Assim, na qualidade de Chefe do Poder Executivo, o ora apelante deveria ter observado e determinado o cumprimento das normas legais, e não poderia suprimir parte do texto da lei, em ofensa ao procedimento previsto no art. 37, par. 1º, da Lei Orgânica Municipal, em afronta aos princípios da publicidade, legalidade e também à moralidade.
A eventual ausência de prejuízo ao erário público é irrelevante no que pertine à punição da improbidade. A própria lei que rege a matéria é clara nesse sentido, a dizer:
“Art. 21. A aplicação das sanções previstas nesta Lei independe:
I - da efetiva ocorrência de dano ao patrimônio público;”
Assim, diante dos novos direitos prestigiados pela Constituição Federal de 1988, muitos de natureza não patrimonial - legalidade, moralidade, eficiência, por exemplo -, a ofensa a eles, mesmo que não acarrete um dano financeiro imediato (ao erário), deve ser tutelada pelo Poder Judiciário. Assim pensa a jurisprudência mais autorizada:
“AÇÃO CIVIL PÚBLICA. CONTRATO DE COMODATO. AUSÊNCIA DE AUTORIZAÇÃO LEGISLATIVA. ATO NULO. ATO DE IMPROBIDADE. OFENSA AO PRINCÍPIO DA LEGALIDADE.
“Por considerações de direito e de moral, o ato administrativo não terá que obedecer somente à Lei jurídica, mas também à Lei ética da própria instituição, porque nem tudo que é legal é honesto, conforme já proclamavam os romanos: - non omne quod licet honestum est”(Hely Lopes Meirelles). “O art. 21, inciso, I da Lei nº 8429/92 estatui que a aplicação das sanções previstas independe da efetiva ocorrência de dano ao patrimônio público”. “Os comportamentos que atentarem contra os princípios da administração pública merecem também ser punidos.” “O objetivo do legislador foi permitir a punição dos agentes públicos que embora não tenham se enriquecido ilicitamente e nem tenham causado prejuízo ao erário infringiram os princípios constitucionais da moralidade, legalidade e honestidade”.3
Na mesma esteira do posicionamento aqui defendido seguem os ensinamentos de Juarez Freitas que, rechaçando idéia de que a improbidade exige a ofensa ao erário ou o enriquecimento ilícito do agente ou dos partícipes do ato, ou seja, que depende da ocorrência de um dano, salientou que o princípio da probidade administrativa é:
“[...] aquele que veda a violação de qualquer um dos princípios, independentemente da caracterização de um dano material, desde que tal violação se mostre causadora concomitante de um dano mensurável, num certo horizonte histórico, à moralidade administrativa.”4
Assim, havendo o desrespeito aos princípios constitucionais orientadores da Administração Pública, estar-se-á, com tal atitude, praticando ato de improbidade administrativa, mesmo que nenhum dano material tenha gerado tal ato.
Wallace Paiva Martins Junior em obra de sua autoria, específica sobre o assunto, ressaltou a ética e a honestidade e afirmou que o princípio da probidade administrativa:
“[...] do qual irradiam deveres concretizadores de suas premissas fundamentais - visa a assegurar a rígida eficácia social dos princípios da Administração Pública (que não se esgotam nos quatro postulados condicionantes da sua atividade), tendo como base a preservação dos valores éticos fundamentais inerentes à Administração Pública e seus agentes.”5
Como se depreende das explanações acima, mesmo que um ato não gere dano patrimonial ao erário público, pode e deve ser adjetivado de ímprobo.
A ausência de dano financeiro aproveita ao apelante apenas no que se refere à mensuração das penalidades, mas não serve como “salvo-conduto” para a prática de atos ilegais, ímprobos.
Todo o esforço em se tentar caracterizar de legal e válido o ato ímprobo por eles praticado tornou-se estéril.
Tenha-se em conta, de outro lado, que as penas previstas no Art. 12 da LIA6 são concorrentes, uma vez que veio a regulamentar o dispositivo constitucional em comento (Art. 37, § 4º7), o que fez com absoluta coerência, já que trouxe, assim como o fez o legislador constituinte originário, a conjunção aditiva “e”, em vez da alternativa “ou”, anunciando, com isso, que as sanções devem ser aplicadas cumulativamente.
O parágrafo único do mencionado artigo, de fato, prestigiou a razoabilidade e a proporcionalidade na mensuração das penas, mas não permitiu a escolha delas por parte do julgador. Cada uma delas deve ser aplicada ao agente ímprobo, diante do caso concreto, guardando relação com a gravidade do ato praticado.
Neste sentido segue o escólio de Fábio Medina Osório:
“’A priori’, as sanções devem ser cumulativamente impostas, dada a dicção direta e inequívoca do legislador, atendo-se o intérprete aos critérios legais da fixação do ‘quantum’ da resposta estatal ao ato de improbidade. Por evidente que tal cumulatividade haverá de ser atenuada à luz do princípio constitucional da proporcionali-dade, examinando caso a caso”8
Mais adiante continuou o mencionado doutrinador com o mesmo brilhantismo:
“Com efeito, o legislador determina a imposição cumulativa obrigatória das sanções legais, donde incabível o juiz reduzir a aplicabilidade da lei, sob pena de criar campo fértil às arbitrariedades e às desigualdades, emergindo falta de critérios na escolha das sanções incidentes nos casos concretos”.9
Assim, não se pode reparar a sentença, quanto às penalidades aplicadas - suspensão de direitos políticos, multa civil correspondente a dez vezes o valor da última remuneração e proibição de contatar com o Poder Público - mesmo porque não houve insurgência do apelante nesse sentido, a qual foi aplicada dentro dos limites previstos na Lei de Improbidade Administrativa.
Por isso, é de se negar provimento à apelação, mantendo-se a sentença, por seus próprios e jurídicos fundamentos.
Em face do exposto, ACORDAM os Desembargadores da Quinta Câmara Cível do Tribunal de Justiça do Estado do Paraná, por unanimidade de votos, em negar provimento à apelação.
O julgamento foi presidido pelo Senhor Desembargador Rosene Arão de Cristo Pereira, com voto, e dele participaram os Senhores Desembargadores Leonel Cunha e Luiz Mateus de Lima.
Curitiba, 08 de abril de 2008
Rosene Arão de Cristo Pereira, Presidente e Relator
1 (ADIN n. 153017-4).
2 (“ Hely Lopes Meirelles - Direito Administrativo Brasileiro”, SP: Malheiros Editores, 2000, p. 82/83).
3 (TJMG - APCV 000.304.661-2/00 - 7ª C.Cív. - Rel. Des. Alvim Soares - J. 24.03.2003)
4 (FREITAS, Juarez. Do princípio da probidade administrativa e sua máxima efetivação. Revista de Direito Administrativo, v. 204, p. 71).
5 MARTINS JUNIOR, Wallace Paiva. Probidade administrativa. 2. ed. São Paulo: Saraiva, 2002, p. 110.
6 (LIA (8.429/92), Art. 12. Independentemente das sanções penais, civis e administrativas, previstas na legislação específica, está o responsável pelo ato de improbidade sujeito às seguintes cominações:
I - na hipótese do artigo 9º, perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio, ressarcimento integral do dano, quando houver, perda da função pública, suspensão dos direitos políticos de 8 (oito) a 10 (dez) anos, pagamento de multa civil de até 3 (três) vezes o valor do acréscimo patrimonial e proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de 10 (dez) anos;
II - na hipótese do artigo 10, ressarcimento integral do dano, perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio, se concorrer esta circunstância, perda da função pública, suspensão dos direitos políticos de 5 (cinco) a 8 (oito) anos, pagamento de multa civil de até 2 (duas) vezes o valor do dano e proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de 5 (cinco) anos;
III - na hipótese do artigo 11, ressarcimento integral do dano, se houver, perda da função pública, suspensão dos direitos políticos de 3 (três) a 5 (cinco) anos, pagamento de multa civil de até 100 (cem) vezes o valor da remuneração percebida pelo agente e proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de 3 (três) anos.
Parágrafo único. Na fixação das penas previstas nesta Lei o juiz levará em conta a extensão do dano causado, assim como o proveito patrimonial obtido pelo agente. (destacamos))
7 (CF/88, Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:
...
§ 4º. Os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível. (destacamos)
8 (OSÓRIO. Fábio Medina, Improbidade Administrativa, 2ª Ed., Porto Alegre: Síntese, 1998, pág. 251).
9 (Ibid, pág. 254.)
1. A supressão de parte do inciso II do art. 7º da Lei nº 838/2003 caracterizou veto oblíquo do Executivo, mesmo porque o Prefeito Municipal deixou de informar e devolver a questão ao legislativo municipal.
2. Constatou-se, então, a presença de comportamento doloso, pois o apelante não poderia desconhecer as normas jurídicas, suprimindo o texto legal, da forma como fez, agindo de forma ilícita, ciente da antijuridicidade de seu comportamento funcional (consciente de que estava transgredindo princípio constitucional).
3. Assim, mesmo que a ação do apelante não tenha implicado em enriquecimento pessoal, bem como não tenha eventualmente acarretado prejuízo patrimonial ao erário, restou configurada a prática de ato de improbidade, ante a sua ilegalidade.
4. Também, não se pode reparar a sentença, quanto às penalidades aplicadas - suspensão de direitos políticos, multa civil correspondente a dez vezes o valor da última remuneração e proibição de contatar com o Poder Público - mesmo porque não houve insurgência do apelante nesse sentido, as quais ficaram plantadas dentro dos limites previstos na Lei de Improbidade Administrativa.
Apelação desprovida.
Vistos, relatados e discutidos estes autos de Apelação Cível nº 424218-2, de Maringá - 2a. Vara Cível - em que figuram como Apelante Paulo Roberto Jardim Nocchi e Apelados Ministério Público do Estado do Paraná e Município de Doutor Camargo.
1. Trata-se de recurso de apelação interposto por Paulo Roberto jardim Nocchi contra a sentença proferida na ação civil pública por improbidade administrativa (autos nº 0585/2004), que o Ministério Público do Estado do Paraná lhe promoveu, a qual acolheu o pedido inicial, condenando o ora apelante nas sanções do art. 12, III, da Lei n. 8429/92, por ter, na qualidade de Prefeito do Município de Doutor Camargo, de forma livre e consciente, sancionado e publicado projeto de Lei nº 24/2003, aprovado pela Câmara Municipal, suprimindo parte dos valores da contribuição para o custeio do serviço de iluminação pública.
O apelante pediu a reforma da sentença, alegando, em suas razões de recurso, que: a) não praticou qualquer ato irregular na cobrança da COCIP - Custeio de Serviço de Iluminação Pública, tão somente alterou a tabela de descontos por decreto em conformidade com o art. 9º da referida Lei Municipal; b) não houve prejuízo ao erário; e c) ausência de dolo ou culpa no seu procedimento. (fls. 389/399).
O Ministério Público do Estado do Paraná apresentou contra-razões, às fls.406/414, pugnando pela manutenção da sentença.
O Município de Doutor Camargo, embora intimado, deixou de ofertar a resposta ao recurso (f.405).
A douta Procuradoria Geral de Justiça, às f.425/430, pronunciou-se pelo desprovimento do recurso.
2. Depreende-se dos autos que o apelante, na qualidade de Prefeito Municipal de Doutor Camargo, encaminhou projeto de lei ao Legislativo, instituindo a contribuição de custeio de iluminação pública prevista no art. 149-A da Carta Magna.
Tal projeto, sem nenhuma emenda, foi encaminhado ao Executivo para sancioná-lo, na forma e prazo estipulados na Lei Orgânica daquele Município. Porém, o apelante, sem vetá-lo total ou parcialmente, com fulcro no art. 37, §§ 1º e segs., de forma livre e consciente, sancionou a lei, suprimindo na sua publicação os valores mensais atribuídos a cada classe de categoria de consumidor de energia elétrica, previstos na Tabela do inciso II, do art. 7º, constituindo, assim, a Lei nº 838, de 22 de dezembro de 2003.
Além disso, socorreu-se do Decreto nº 125 de 25.12.2003, e das disposições do art. 9º, da referida lei, estipulando outra tabela, em confronto com as normas do art. 7º e 10º.
Desta forma, a supressão parcial do texto da lei violou o regular procedimento legislativo previsto no art. 37, par. 1º da Lei Orgânica do Município.
O Órgão Especial deste Tribunal, por unanimidade de votos, declarou a inconstitucionalidade do art. 7º, inciso II, da Lei nº 838, de 22 de dezembro de 2003, cuja ementa é a seguinte:
“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. MUNICÍPIO DE DOUTOR CAMARGO. LEI DE AUTORIA DA CÂMARA MUNICIPAL QUE INSTITUIU A COBRANÇA DE CONTRIBUIÇÃO PARA CUSTEIO DE ILUMINAÇÃO PÚBLICA. OFENSA AO PROCESSO LEGISLATIVO. O Prefeito Municipal, ao vetar apenas parte do inciso II do artigo 7o do projeto de lei que instituiu a Contribuição para Custeio de Iluminação Pública, sem informar as razões de veto ao Presidente da Câmara Municipal, ofendeu ao iter procedimental previsto na Constituição do Estado do Paraná e na Lei Orgânica do Município de Doutor Camargo, a autorizar a procedência do pedido e declaração de inconstitucionalidade do referido dispositivo.”.
Extrai-se do corpo do Acórdão:
“Trata-se de Ação Direta de Inconstitucionalidade proposta pela Mesa Diretora da Câmara Municipal do Município de Doutor Camargo, em face da Lei Municipal nº 838, de 22 de dezembro de 2003 e do Decreto nº 125, de 26 de dezembro de 2003, que a regulamenta.
Consoante se nota do Autógrafo do Projeto de Lei nº 024/2003, acostado às f. 23/27, o art. 7o, II, determinava, para os imóveis edificados e que tenham ligação regular e privada de energia elétrica no município, quais eram os valores mensais a serem pagos, de acordo com cada intervalo de consumo (em kWH) e a classe (industrial, comercial ou residencial).
Enviado o projeto para que o Prefeito Municipal de Doutor Camargo o sancionasse, ele o fez, alterando a redação do próprio inciso II do art. 7o, sem entretanto apor qualquer veto. Simplesmente houve por bem suprimir do referido inciso os valores mensais, mantendo os intervalos de consumo e as classes (f. 29). O Prefeito Municipal de Doutor Camargo, ao receber o Projeto de Lei para sanção, suprimiu apenas parte do inciso II do art. 7o, da Lei nº 838/2003, onde se fixavam os valores máximos a serem cobrados das diferentes classes de contribuintes durante o exercício financeiro de 2004. E, como se isso não bastasse, editou um Decreto Regulamentar instituindo faixas de consumo com valores de cobrança progressivos, diferentes do que constava no dispositivo suprimido, e com valores superiores.
As regras ditadas pela Constituição Federal para o processo legislativo, feitas as devidas adaptações naquilo que for aplicável, por força do princípio da simetria, obrigam que, tanto a Constituição Estadual quanto as Leis Orgânicas dos Municípios, sigam o trâmite traçado pela Lei Maior.
E, ao se analisar as disposições contidas na Constituição do Estado do Paraná nos arts. 66 e 72 se percebe exatamente essa consonância entre as regras constitucionais estaduais e a federal. Do mesmo modo as disposições constantes da Lei Orgânica do Município de Doutor Camargo, que, em consonância com a Carta Federal, assim dispõem: Art. 34 - A iniciativa dos projetos de lei cabe a qualquer Vereador, à Mesa, às Comissões da Câmara e ao Prefeito, bem como à população, conforme o disposto no art. 38.
Art. 37 - Concluída a votação, a Câmara enviará o projeto, no prazo de dez (10) dias úteis, ao Prefeito que, concordando o sancionará. § 1º - Se o Prefeito Municipal considerar o projeto no todo em parte inconstitucional ou contrário a interesse público, o vetará total ou parcialmente, no prazo de quinze (15) dias úteis, contados da data do recebimento, e comunicará, dentro de quarenta e oito (48) horas, ao Presidente da Câmara os motivos do veto. § 2º O veto parcial somente abrangerá texto integral de artigo, de parágrafo, de inciso ou de alínea.
§ 3º Decorrido o prazo de quinze (15) dias, o silêncio do Prefeito Municipal importará sanção. Como se vê, quando a Câmara Municipal envia o projeto de lei ao Prefeito Municipal, nada impede que este o vete, total ou parcialmente. Entretanto, caso o faça, deve comunicar ao Presidente da Câmara seus motivos.
Mais, o § 3º do art. 37 deixa claro que inexiste veto tácito pois o silêncio do Prefeito importa em sanção. No presente caso, como já salientado, a supressão de apenas parte do inciso II do art. 7º da Lei nº 838/2003, caracteriza veto do Executivo, sem que o Sr. Prefeito Municipal tivesse informado ao Presidente da Câmara Municipal (certidão de fls. 28 TJ). Assim agindo, o chefe do Executivo Municipal afrontou não apenas uma, mas duas disposições que regem o iter procedimental para a edição da lei ordinária municipal pois vetou apenas parte do inciso II do art. 7o. E, como se não bastasse, não enviou à Câmara Municipal suas razões de veto para que fossem analisadas por aquela Casa legislativa.”1
Com efeito, ainda que não tenha havido prejuízo patrimonial ao erário, restou comprovada a ocorrência de efetiva violação aos princípios norteadores da administração pública, mais especificamente, ao princípio da legalidade.
Ademais, no caso em tela, verificou-se a presença de comportamento doloso, pois o apelante não poderia desconhecer as normas jurídicas, suprimindo o texto legal, da forma como fez, agindo de forma ilícita, ciente da antijuridicidade de seu comportamento funcional (consciente de que estava transgredindo princípio constitucional). Por outro lado, o apelante não demonstrou de forma efetiva que não houve má-fé na sua conduta.
Assim, mesmo que a ação do apelante não tenha implicado em enriquecimento pessoal, bem como não tenha eventualmente acarretado prejuízo patrimonial ao erário, restou configurada a prática de ato de improbidade, ante a sua ilegalidade.
Além do que, no âmbito do direito administrativo, vigora o princípio da estrita legalidade (artigo 37, caput, da Constituição Federal), segundo o qual o Poder Público só poderá fazer aquilo que lhe é permitido por lei, que deverá estabelecer as condições e os limites impostos à ação estatal.
A respeito, vale mencionar os ensinamentos de Hely Lopes Meirelles:
“Na Administração Pública não há liberdade nem vontade pessoal. Enquanto na administração particular é lícito fazer tudo que a lei não proíbe, na Administração Pública só é permitido fazer o que a lei autoriza. A Lei para o particular significa ‘pode fazer assim’; para o administrador público significa ‘deve fazer assim.’”2
Assim, na qualidade de Chefe do Poder Executivo, o ora apelante deveria ter observado e determinado o cumprimento das normas legais, e não poderia suprimir parte do texto da lei, em ofensa ao procedimento previsto no art. 37, par. 1º, da Lei Orgânica Municipal, em afronta aos princípios da publicidade, legalidade e também à moralidade.
A eventual ausência de prejuízo ao erário público é irrelevante no que pertine à punição da improbidade. A própria lei que rege a matéria é clara nesse sentido, a dizer:
“Art. 21. A aplicação das sanções previstas nesta Lei independe:
I - da efetiva ocorrência de dano ao patrimônio público;”
Assim, diante dos novos direitos prestigiados pela Constituição Federal de 1988, muitos de natureza não patrimonial - legalidade, moralidade, eficiência, por exemplo -, a ofensa a eles, mesmo que não acarrete um dano financeiro imediato (ao erário), deve ser tutelada pelo Poder Judiciário. Assim pensa a jurisprudência mais autorizada:
“AÇÃO CIVIL PÚBLICA. CONTRATO DE COMODATO. AUSÊNCIA DE AUTORIZAÇÃO LEGISLATIVA. ATO NULO. ATO DE IMPROBIDADE. OFENSA AO PRINCÍPIO DA LEGALIDADE.
“Por considerações de direito e de moral, o ato administrativo não terá que obedecer somente à Lei jurídica, mas também à Lei ética da própria instituição, porque nem tudo que é legal é honesto, conforme já proclamavam os romanos: - non omne quod licet honestum est”(Hely Lopes Meirelles). “O art. 21, inciso, I da Lei nº 8429/92 estatui que a aplicação das sanções previstas independe da efetiva ocorrência de dano ao patrimônio público”. “Os comportamentos que atentarem contra os princípios da administração pública merecem também ser punidos.” “O objetivo do legislador foi permitir a punição dos agentes públicos que embora não tenham se enriquecido ilicitamente e nem tenham causado prejuízo ao erário infringiram os princípios constitucionais da moralidade, legalidade e honestidade”.3
Na mesma esteira do posicionamento aqui defendido seguem os ensinamentos de Juarez Freitas que, rechaçando idéia de que a improbidade exige a ofensa ao erário ou o enriquecimento ilícito do agente ou dos partícipes do ato, ou seja, que depende da ocorrência de um dano, salientou que o princípio da probidade administrativa é:
“[...] aquele que veda a violação de qualquer um dos princípios, independentemente da caracterização de um dano material, desde que tal violação se mostre causadora concomitante de um dano mensurável, num certo horizonte histórico, à moralidade administrativa.”4
Assim, havendo o desrespeito aos princípios constitucionais orientadores da Administração Pública, estar-se-á, com tal atitude, praticando ato de improbidade administrativa, mesmo que nenhum dano material tenha gerado tal ato.
Wallace Paiva Martins Junior em obra de sua autoria, específica sobre o assunto, ressaltou a ética e a honestidade e afirmou que o princípio da probidade administrativa:
“[...] do qual irradiam deveres concretizadores de suas premissas fundamentais - visa a assegurar a rígida eficácia social dos princípios da Administração Pública (que não se esgotam nos quatro postulados condicionantes da sua atividade), tendo como base a preservação dos valores éticos fundamentais inerentes à Administração Pública e seus agentes.”5
Como se depreende das explanações acima, mesmo que um ato não gere dano patrimonial ao erário público, pode e deve ser adjetivado de ímprobo.
A ausência de dano financeiro aproveita ao apelante apenas no que se refere à mensuração das penalidades, mas não serve como “salvo-conduto” para a prática de atos ilegais, ímprobos.
Todo o esforço em se tentar caracterizar de legal e válido o ato ímprobo por eles praticado tornou-se estéril.
Tenha-se em conta, de outro lado, que as penas previstas no Art. 12 da LIA6 são concorrentes, uma vez que veio a regulamentar o dispositivo constitucional em comento (Art. 37, § 4º7), o que fez com absoluta coerência, já que trouxe, assim como o fez o legislador constituinte originário, a conjunção aditiva “e”, em vez da alternativa “ou”, anunciando, com isso, que as sanções devem ser aplicadas cumulativamente.
O parágrafo único do mencionado artigo, de fato, prestigiou a razoabilidade e a proporcionalidade na mensuração das penas, mas não permitiu a escolha delas por parte do julgador. Cada uma delas deve ser aplicada ao agente ímprobo, diante do caso concreto, guardando relação com a gravidade do ato praticado.
Neste sentido segue o escólio de Fábio Medina Osório:
“’A priori’, as sanções devem ser cumulativamente impostas, dada a dicção direta e inequívoca do legislador, atendo-se o intérprete aos critérios legais da fixação do ‘quantum’ da resposta estatal ao ato de improbidade. Por evidente que tal cumulatividade haverá de ser atenuada à luz do princípio constitucional da proporcionali-dade, examinando caso a caso”8
Mais adiante continuou o mencionado doutrinador com o mesmo brilhantismo:
“Com efeito, o legislador determina a imposição cumulativa obrigatória das sanções legais, donde incabível o juiz reduzir a aplicabilidade da lei, sob pena de criar campo fértil às arbitrariedades e às desigualdades, emergindo falta de critérios na escolha das sanções incidentes nos casos concretos”.9
Assim, não se pode reparar a sentença, quanto às penalidades aplicadas - suspensão de direitos políticos, multa civil correspondente a dez vezes o valor da última remuneração e proibição de contatar com o Poder Público - mesmo porque não houve insurgência do apelante nesse sentido, a qual foi aplicada dentro dos limites previstos na Lei de Improbidade Administrativa.
Por isso, é de se negar provimento à apelação, mantendo-se a sentença, por seus próprios e jurídicos fundamentos.
Em face do exposto, ACORDAM os Desembargadores da Quinta Câmara Cível do Tribunal de Justiça do Estado do Paraná, por unanimidade de votos, em negar provimento à apelação.
O julgamento foi presidido pelo Senhor Desembargador Rosene Arão de Cristo Pereira, com voto, e dele participaram os Senhores Desembargadores Leonel Cunha e Luiz Mateus de Lima.
Curitiba, 08 de abril de 2008
Rosene Arão de Cristo Pereira, Presidente e Relator
1 (ADIN n. 153017-4).
2 (“ Hely Lopes Meirelles - Direito Administrativo Brasileiro”, SP: Malheiros Editores, 2000, p. 82/83).
3 (TJMG - APCV 000.304.661-2/00 - 7ª C.Cív. - Rel. Des. Alvim Soares - J. 24.03.2003)
4 (FREITAS, Juarez. Do princípio da probidade administrativa e sua máxima efetivação. Revista de Direito Administrativo, v. 204, p. 71).
5 MARTINS JUNIOR, Wallace Paiva. Probidade administrativa. 2. ed. São Paulo: Saraiva, 2002, p. 110.
6 (LIA (8.429/92), Art. 12. Independentemente das sanções penais, civis e administrativas, previstas na legislação específica, está o responsável pelo ato de improbidade sujeito às seguintes cominações:
I - na hipótese do artigo 9º, perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio, ressarcimento integral do dano, quando houver, perda da função pública, suspensão dos direitos políticos de 8 (oito) a 10 (dez) anos, pagamento de multa civil de até 3 (três) vezes o valor do acréscimo patrimonial e proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de 10 (dez) anos;
II - na hipótese do artigo 10, ressarcimento integral do dano, perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio, se concorrer esta circunstância, perda da função pública, suspensão dos direitos políticos de 5 (cinco) a 8 (oito) anos, pagamento de multa civil de até 2 (duas) vezes o valor do dano e proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de 5 (cinco) anos;
III - na hipótese do artigo 11, ressarcimento integral do dano, se houver, perda da função pública, suspensão dos direitos políticos de 3 (três) a 5 (cinco) anos, pagamento de multa civil de até 100 (cem) vezes o valor da remuneração percebida pelo agente e proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de 3 (três) anos.
Parágrafo único. Na fixação das penas previstas nesta Lei o juiz levará em conta a extensão do dano causado, assim como o proveito patrimonial obtido pelo agente. (destacamos))
7 (CF/88, Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:
...
§ 4º. Os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível. (destacamos)
8 (OSÓRIO. Fábio Medina, Improbidade Administrativa, 2ª Ed., Porto Alegre: Síntese, 1998, pág. 251).
9 (Ibid, pág. 254.)
posted by Editor at 17:00
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