Contas irregulares - Bega 2006

ACÓRDÃO Nº 409/08 - Segunda Câmara
PROCESSO N º : 132308/07
ENTIDADE : MUNICÍPIO DE PITANGUEIRAS
INTERESSADO: ARQUIMEDES ZIROLDO
ASSUNTO : PRESTAÇÃO DE CONTAS MUNICIPAL
RELATOR : Auditor THIAGO BARBOSA CORDEIRO
EMENTA: Parecer Prévio. Prestação de Contas Municipal. Exercício financeiro
de 2006. Município de Pitangueiras. Recomendação de irregularidade das contas.
RELATÓRIO
1. As contas do Sr. Arquimedes Ziroldo, indicado a fls. 145, relativas ao Poder
Executivo de Pitangueiras, exercício financeiro de 2006, foram encaminhadas
dentro do prazo, dando cumprimento às disposições e determinações legais.
Recebidas, foram submetidas à análise e instrução da Diretoria de Contas
Municipais e Ministério Público perante este Tribunal.
2. A DIRETORIA DE CONTAS MUNICIPAIS, após análise do contraditório,
apresentado pelo atual prefeito, Sr. Arquimedes Ziroldo, concluiu a Instrução nº
3681/07 - DCM (fls. 181-201) entendendo que as contas não apresentam
condições de aprovação, pelas seguintes razões:
i) Pagamentos da dívida fundada – inconsistência ou ausência de dados: a DCM
havia solicitado à entidade um demonstrativo assinado, constando todos os
dados exigidos por meio informatizado (fls. 141), no entanto, a justificativa
apresentada foi que “a baixa não efetuada refere-se à Confissão de dívida junto
ao Regime de Previdência, o qual passou a ser pago no exercício de 2007”,
juntando a fls. 109-110 extrato da razão contábil, sem assinatura, razão pela qual
a Unidade manteve o apontamento.
ii) Falta de retenção das contribuições dos agentes políticos ao INSS: o ente
alega que, por força de liminar concedida em favor do município, deixou de
descontar e recolher os valores devidos ao INSS, voltando a recolher a partir do
mês de abril com a cassação da liminar. Após todos os trâmites jurídicos, a DCM
informa que, para que se dê por regulares as contas do município, é necessário o
recolhimento dos valores devidos ao INSS dos meses faltantes de janeiro a março
de 2006.
iii) Realização de despesas sem licitação ou sem indicação de processo de
dispensa (conforme tabela abaixo): informa o ente que o vencedor da licitação
para combustíveis e lubrificantes por diversas vezes não possuía os produtos
para fornecer, obrigando assim o município a efetuar as aquisições em outro
fornecedor. Já com relação às despesas com materiais para manutenção de bens
imóveis, justificou que houve erro do Departamento de Compras por não ter
efetuado a dispensa. A Diretoria de Contas Municipais discorre sobre o tema ao
longo das fls. 189/194, fazendo referencia ao entendimento desta Corte, do
Tribunal de Contas da União e à doutrina, concluindo que as justificativas não
podem ser aceitas.
Elementos de despesa Total empenhado sem licitação
Combustíveis e lubrificantes automotivos 107.745,47
Material para manutenção de bens imóveis 86.301,88
iv) O município não está aportando ao RPPS as parcelas de amortização do
déficit técnico, conforme indicação existente no cálculo atuarial: alegou o ente
que no exercício de 2006 deixou de recolher os valores apontados, e que já
corrigiu a situação no exercício de 2007. A DCM manteve a irregularidade, pois
este Tribunal necessita dos documentos da comprovação dos recolhimentos.
v) Atendimento das formalidades: a DCM informa que os documentos solicitados
no primeiro exame (fls. 145-146) não foram apresentados, restando prejudicada
a análise do item.
3. A DCM considerou como ressalvas os itens:
i) Avaliação do planejamento orçamentário – detalhamento dos programas, ações
e indicadores do Plano Plurianual: alega o ente que, quando da elaboração do
PPA no exercício de 2001, o município não possuía uma unidade administrativa
voltada ao planejamento, motivo pelo qual o PPA foi elaborado sem as metas
apontadas pela STN. A DCM alerta que, no intuito de considerar a
compatibilidade requerida pelo sistema de planejamento, bem como a formalização
legal dos instrumentos dele decorrentes, devem guardar consistência entre si,
no que se refere às intenções do governo com o desenvolvimento das ações
político-administrativas.
ii) Avaliação do planejamento orçamentário – excesso de dispositivos para
alteração do orçamento: o ente alega que “na Lei Orçamentária existem dois
dispositivos que permitem alterações no programa inicial, e os mesmos não foram
utilizados na sua maioria, portanto não alteraram substancialmente o orçamento
inicial previsto”. Ressalta a DCM que o uso abusivo e inadequado das
autorizações tem descaracterizado a razão de ser do planejamento criando
orçamentos paralelos à discricionariedade do ordenador da despesa. Nos dias
atuais em que a inflação é de pequena monta não mais se justifica a autorização
de percentuais que venham alterar substancialmente o orçamento.
iii) Utilização de dotações de fontes vinculadas como recursos para abertura de
créditos adicionais: justifica o ente que o cancelamento dos recursos vinculados
foi feito dentro das mesmas unidades nas quais foram feitas as suplementações,
ou seja, foram canceladas “as dotações previstas à maior para a saúde ou educação,
mas foram suplementadas despesas dentro das mesmas funções, não alterando
significativamente o orçamento do exercício”. A DCM optou por manter a ressalva,
indicando que não foi cumprido o disposto no art. 8°, parágrafo único, da LC
101/00, considerando também que o fato enseja a aplicação da multa disposta no
art. 87, IV, g, da Lei Complementar nº 113/2005.
iv) Exercício da capacidade tributária: a análise de gestão fiscal (fls. 123)
evidenciou a não efetividade das ações de cobrança dos impostos devidos pelos
contribuintes. Como o ente não se manifestou acerca do item abordado, a Diretoria
de Contas Municipais manteve a ressalva.
v) Contabilização das receitas de transferência (FUNDEF, FPM, ICMS, LC 87/
96, Fundo de Exportação, IPVA, ITR) em valores diferentes dos divulgados nas
páginas da internet das respectivas fontes: a municipalidade informa que a
contabilização dos recursos foi efetuada corretamente, anexando extratos
bancários dos repasses efetuados. As divergências ocorreram por erro das
informações prestadas pelos entes transferidores. Informa a DCM que quanto ao
valor da CIDE, o mesmo está contabilizado em conta diversa da recomendada por
este Tribunal de Contas.
vi) Remuneração dos agentes políticos – recebimento acima do valor devido: a
municipalidade apresentou cópia dos depósitos efetuados a titulo de devolução
de remuneração dos agentes políticos nos valores de R$ 2.431,09 e R$ 767,64,
respectivamente recolhidos pelo Prefeito Municipal, Sr. Arquimedes Ziroldo, e
o Vice-prefeito, Sr. Celso Lenharo, sem a devida atualização monetária. Contudo,
observando que os valores da atualização são de pequena monta, a DCM optou
pela ressalva do item.
vii) Constituição incorreta do Conselho do FUNDEF: justifica o ente que já
efetuou o cadastro dos membros do Conselho no site do Tribunal de Contas,
entretanto, conforme primeiro exame da DCM, não foi atendida a proporção
solicitada pela legislação.
viii) Constituição incorreta do Conselho da Saúde: justifica o ente que já efetuou
o cadastro dos membros do Conselho no site do Tribunal de Contas, entretanto,
conforme primeiro exame da DCM, não foi atendida a proporção solicitada pela
legislação.
¨4. A DCM considerou regularizados os itens:
i) Avaliação do planejamento orçamentário – projeção das receitas no quadriênio
2006/2009: justifica o ente que a estimativa para o quadriênio 2006/2009 está
compatível com a sua evolução, e alega que não há previsão otimista, mas sim
uma previsão real, pois no primeiro ano houve uma arrecadação superior à estimada.
ii) Movimentação de recursos em Instituição Financeira Privatizada – Banco
Itaú: informa o ente que as movimentações financeiras eram feitas no Banco Itaú
porque o Governo do Estado repassava normalmente os recursos do município
nesta instituição. Cessada a utilização pelo Governo do Estado, deixou o
Município de utilizar o banco.
iii) Falta de repasse dos valores consignados em folha de pagamento em favor do
INSS e/ou RPPS: justifica o ente que o valor R$ 1.959,28, de consignações
retidas em dezembro/2006 não repassadas, encontra-se depositado em conta
corrente específica dentro do exercício de 2006, e que foram repassados em
janeiro/2007, conforme instruções do próprio Tribunal de Contas. Já quanto à
diferença de R$ 1.959,28 para R$ 12.658,91, refere-se à folha de pagamento de
dezembro/2006 que não foi paga, ficando o resto a pagar em 10 de janeiro/2007.
Como a folha ficou em “Restos a Pagar”, não houve a retenção em favor do RPPS.
A Diretoria de Contas Municipais acata as argumentações.
iv) Descontos das contribuições dos servidores em percentual divergente do
recomendado no Cálculo Atuarial: informa o município que nos meses de janeiro
a março/2006, aplicava a alíquota de 8%. A partir de abril, a alíquota de
contribuição passou a 11%, motivo pelo qual a soma geral apresentada no fim do
ano acusou o percentual de 10,25%.
v) Indicação de valores devidos da cota do empregador em percentual divergente
ao indicado no Cálculo Atuarial: informa o município que nos meses de janeiro
a março/2006, aplicava a alíquota de 8%. A partir de abril, a alíquota de
contribuição passou a 11%, motivo pelo qual a soma geral apresentada no fim do
ano acusou o percentual de 10,25%.
5. O MINISTÉRIO PÚBLICO JUNTO AO TRIBUNAL DE CONTAS, através do
Parecer nº. 16151/07 (fls. 206-210), da lavra da Procuradora Juliana Sternadt
Reiner, tece as seguintes considerações:
“Em sua análise, a Diretoria de Contas Municipais se debruça, principalmente,
sobre dados transmitidos pela entidade através do Sistema de Informações
Municipais – Módulo de Acompanhamento Mensal (SIM-AM); Módulo de
Prestação de Contas Anual (SIM-PCA) e Módulo de Atos de Pessoal (SIM-AP),
avaliando aspectos pré-definidos, dos quais expressamente exclui as despesas
com publicidade, licitações e subvenções sociais e/ou econômicas concedidas,
que, “em função de suas peculiaridades, somente poderão ser verificados em
procedimentos de auditoria, o que envolve grande volume de documentos,
tornando impraticável que componham o processo de prestação de contas ora em
análise”.
Essa sistemática de apreciação das contas tem sido aplicada desde o exercício
financeiro de 2002, com o objetivo precípuo de agilizar e objetivar a avaliação
e consolidação dos dados, e, com isso, disponibilizar técnicos para atuarem em
auditorias in loco.
Como defensado por este Ministério Público já por ocasião da manifestação nas
contas relativas ao exercício de 2002, é imprescindível a realização anual de
auditorias visando um exame verticalizado dos gastos com publicidade, licitações
e subvenções sociais/econômicas concedidas, em todos os municípios do Estado,
sem o que fica prejudicada a cabal aferição da gestão dos agentes políticos.
Além disso, a instauração de auditorias se mostra indispensável para que se
tenha segurança a respeito da veracidade dos dados declarados por meio
informatizado a esta Corte, que tem dispensado a apresentação física de inúmeros
documentos não só no âmbito das prestações de contas anuais, como, também,
nas prestações de contas de transferências voluntárias e nos atos de admissão de
pessoal.
Ocorre que, passados cinco exercícios, não se têm notícias da realização dessas
rotinas de auditoria, o que compromete a efetividade da fiscalização acometida
constitucionalmente a esta Corte de Contas.
De ressaltar, outrossim, que não constam dos autos informações de relevância
como, v.g., a contratação de pessoal por meio de entidades do terceiro setor, tais
como as Organizações Sociais de Interesse Público (OSCIP), o que pode
repercutir, inclusive, nos índices de despesa com pessoal.
De igual modo, percebe-se que os autos não vêm instruídos com os dados
relativos às transferências voluntárias efetuadas no âmbito municipal, assim
como não contém, ainda que genericamente, informações a respeito dos
procedimentos de licitação/dispensa/inexigibilidade instaurados pela entidade,
minguando a atuação deste Ministério Público e desta Corte de Contas na
avaliação da legalidade das despesas públicas.
Faz-se necessário, por outro lado, adotar um posicionamento incisivo acerca da
aferição da existência/desempenho dos controles internos (art. 74, CF/88; art.
78, CE/PR e art. 4º da LC 113/2005), pois, na forma do art. 8º da Lei Complementar
Estadual 113/2005, “a falta de instituição do sistema de controle interno poderá
sujeitar as contas ou o relatório objeto do julgamento à desaprovação ou
recomendação de desaprovação, sem prejuízo das penalidades previstas em lei
ao respectivo responsável, por omissão injustificada no atendimento ao seu
dever legal.”
A par disso, faz-se mister ressaltar a imperiosidade de disponibilização dos
dados trazidos pelo Município através do SIM/AM/PCA, a fim de que este
Parquet possa auxiliar na fiscalização da obediência aos princípios da legalidade,
impessoalidade, moralidade, publicidade, economicidade e eficiência na
condução da res publica.
Considerando que a avaliação empreendida pela Diretoria de Contas Municipais
parte dos dados fornecidos no SIM/AP, conveniente seria a oitiva da Diretoria
Jurídica acerca da correta alimentação desse sistema (em contrapartida, é preciso
que a Diretoria de Contas Municipais certifique, nos expedientes de Admissão
de Pessoal, a observância aos limites estabelecidos na LRF).
As colocações/sugestões acima expostas devem ser objeto de deliberação pelos
Nobres Julgadores, cujos parâmetros deverão servir de base para a composição
dos escopos da prestação de contas do exercício de 2007.”
6. Após tecer tais ponderações, a Procuradora opina pela desaprovação das contas
apresentadas, excetuando os itens utilização de dotações de fontes vinculadas
como recursos para abertura de créditos adicionais, remuneração dos agentes
políticos – recebimento acima do valor devido, exercício da capacidade tributária
e excesso de dispositivos para a alteração do orçamento, os quais considera
irregularidades e não apenas ressalvas.
7. Considera a douta procuradora necessária a implementação das seguintes
medidas: cominação da multa estabelecida pelo art. 87, I, b, da LC 113/05, ao
Prefeito Municipal, por cada documento/informação requisitado e não
apresentado, conforme itens “realização de despesas sem licitação ou sem
indicação de processo de dispensa” e “irregularidade formal”; cominação de
multa ao ordenador das despesas na forma do art. 87, IV, g, da LC 113/05, como
propugnado pelo órgão técnico; inclusão do nome do gestor no cadastro de
agentes públicos com contas desaprovadas para fins de inelegibilidade;
encaminhamento de cópias ao Ministério Público Estadual e ao INSS, como
preceitua o art. 71, XI c/c o art. 75 da CF/88; disponibilização dos dados
informatizados encaminhados através do SIM/AM/PCA/AP ao Poder
Legislativo Municipal para que tenha amplo acesso às informações necessárias
ao julgamento das contas, conforme competência a ele atribuída pelo art. 31 da
CF/88.
VOTO
1. Acompanho a instrução da Diretoria de Contas Municipais, nos termos em
que se encontram nos autos.
2. Quanto ao opinativo do Ministério Público, faço as seguintes observações:
3. No tocante aos itens considerados irregulares pelo Parquet, mas ressalvados
pela Unidade Técnica, tem-se que apontamentos como os relativos ao exercício
da capacidade tributária e excesso de dispositivos para a alteração do orçamento
são considerados esmagadoramente como motivadores de ressalva nos julgados
desta Corte, razão pela qual acompanho a jurisprudência. Da mesma forma se dá
em relação ao item utilização de dotações de fontes vinculadas como recursos
para abertura de créditos adicionais, embora justamente na composição atual da
2ª Câmara hajam julgadores (Conselheiro Fernando Augusto Mello Guimarães
e Auditor Eduardo de Sousa Lemos) com conceito discordante.
4. Quanto à remuneração dos agentes políticos – recebimento acima do valor
devido, considero que, na situação fática descrita, em que foram devolvidos os
excessos, mas sem atualização monetária, o saldo não restituído, calculado de
forma expedita em cerca de pouco mais de cem reais, não justifica a imputação de
irregularidade.
5. Quanto à cominação da multa estabelecida pelo art. 87, I, b, da LC 113/05, ao
Prefeito Municipal, por cada documento/informação requisitado e não
apresentado, conforme itens “realização de despesas sem licitação ou sem
indicação de processo de dispensa” e “irregularidade formal”, afasto a mesma,
por conta de que não foi oferecido o contraditório prescrito no Regimento Interno
deste Tribunal. Assim, embora entendendo pessoalmente que a imposição de
multa administrativa não deve necessariamente ser precedida de contraditório,
acata o normativo desta Corte, considerando, para o caso, a necessidade de
celeridade e economia processual, assim como a da verificação a respeito do que
seria opção do responsável em apresentar, como contraditório, e o que seria
requerimento inafastável de documentação pelo Tribunal, cabendo ainda anotar
dúvidas quanto ao procedimento sugerido pela douta Procuradora, no tocante
à adequação de se aplicar a multa prevista para cada documento/informação não
apresentado.
6. Quanto à multa prevista no art. 87, IV, g, da LC 113/05, este relator tem
considerado repetidamente que o tipo legal descrito na norma é por demais
abrangente, e não pode ser aplicado.
7. Considero também desnecessário o encaminhamento de cópias ao Ministério
Público Estadual e ao INSS, confrontados os fatos descritos.
8. Finalmente, quanto à disponibilização dos dados informatizados
encaminhados através do SIM/AM/PCA/AP ao Poder Legislativo Municipal,
não creio seja o processo de contas meio adequado para o reclame, que deve
partir inclusive do próprio poder que fiscaliza o Executivo.
9. Observo ainda, quanto à movimentação de recursos no Banco Itaú, que a
jurisprudência desta Corte é amplamente majoritária no sentido da ressalva,
tendo em vista a privatização das agências do Banestado, e em congruência com
o Acórdão nº 718/06-Pleno, que respondendo a consultas formuladas sobre o
tema, definiu como regra que a partir de 24/2/2006 as disponibilidades de caixa
dos municípios não poderiam ser mantidas no Banco Itaú ou em qualquer outra
instituição privada, devendo-se, entretanto, respeitar os contratos celebrados
antes de 24/02/06. A data aludida corresponde à publicação no Diário da Justiça
da decisão do STF, na ADI n° 3.578-9, de suspender com efeitos futuros (ex nunc)
a eficácia do § 1° do art. 4°, e do art. 29, caput e parágrafo único da Medida
Provisória n° 2.192/70, de 24 de agosto de 2001, afirmando que não há que se
cogitar da manutenção das “contas únicas” em bancos privatizados ou em
instituição financeira adquirente de seu controle acionário. Ainda que não se
trate, no caso, de contrato propriamente, a ressalva para o exercício de 2006
indica tolerância e a concessão de prazo para a regularização, posto que no
exercício seguinte (2007) não poderia haver mais tal movimentação.
10. De todo o exposto, acompanho a manifestação da Diretoria de Contas
Municipais e, considerando os elementos que constam no processo, não
isentando de possíveis responsabilizações apontadas em processos tramitando
nesta Corte, proponho, conforme previsto nos arts. 1º, I, e 16, III, b, da Lei
Complementar nº 113/05, que este Tribunal:
I) emita Parecer Prévio recomendando o julgamento pela irregularidade das
contas do sr. Arquimedes Ziroldo, CPF 235.777.469-04, relativas Município
de Pitangueiras, exercício financeiro de 2006, face aos pagamentos da dívida
fundada – inconsistência ou ausência de dados; à falta de retenção das
contribuições dos agentes políticos ao INSS; à realização de despesas sem
licitação ou sem indicação de processo de dispensa; ao não aporte ao RPPS das
parcelas de amortização do déficit técnico, conforme indicação existente no
cálculo atuarial, e ao (des)atendimento das devidas formalidades.
II) determine ao Prefeito Municipal de Pitangueiras que tome as providências
necessárias visando regularizar todos os apontamentos citados pela instrução
processual.
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de PRESTAÇÃO DE CONTAS
MUNICIPAL protocolados sob nº 132308/07, do MUNICÍPIO DE
PITANGUEIRAS, de responsabilidade de ARQUIMEDES ZIROLDO,
ACORDAM
Os Membros da Segunda Câmara do TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO
DO PARANÁ, nos termos do voto do Relator, Auditor THIAGO BARBOSA
CORDEIRO, por unanimidade, em:
I) Emitir Parecer Prévio recomendando o julgamento pela irregularidade das
contas do sr. Arquimedes Ziroldo, CPF 235.777.469-04, relativas Município
de Pitangueiras, exercício financeiro de 2006, face aos pagamentos da dívida
fundada – inconsistência ou ausência de dados; à falta de retenção das
contribuições dos agentes políticos ao INSS; à realização de despesas sem
licitação ou sem indicação de processo de dispensa; ao não aporte ao RPPS das
parcelas de amortização do déficit técnico, conforme indicação existente no
cálculo atuarial, e ao (des)atendimento das devidas formalidades.
II) Determinar ao Prefeito Municipal de Pitangueiras que tome as providências
necessárias visando regularizar todos os apontamentos citados pela instrução
processual.
Votaram, nos termos acima, os Conselheiros ARTAGÃO DE MATTOS LEÃO e
HERMAS EURIDES BRANDÃO e o Auditor THIAGO BARBOSA
CORDEIRO.
Presente a Procuradora do Ministério Público junto ao Tribunal de Contas
JULIANA STERNADT REINER.
Sala das Sessões, 26 de março de 2008 – Sessão nº 10
THIAGO BARBOSA CORDEIRO
Relator
ARTAGÃO DE MATTOS LEÃO
Presidente