Ação direta de inconstitucionalidade.
Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 145718-1, de Maringá
Autor : Procurador-Geral da Justiça do Estado do Paraná
Interessadas : Câmara Municipal de Maringá
Prefeitura Municipal de Maringá
Relator : Des. Ulysses Lopes
Ação direta de inconstitucionalidade.
Concessão de serviço público. Transporte coletivo. Leis municipais que autorizam a prorrogação do contrato sem o prévio procedimento licitatório. Impossibilidade. Violação ao disposto nos artigos 175 da Constituição da República, 147 da Constituição do Estado do Paraná, 14 da Lei nº 8.987/95, 2º, II, 3º e 15º da Lei Complementar Estadual nº 76/95. Declaração de inconstitucionalidade das normas que se impõe.
Referência Legislativa: Lei das Licitações (Lei nº 8.666/93) - artigo 57, II
Vistos, relatados e discutidos estes autos de Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 145718-1 de Maringá, em que é autor o Procurador-Geral da Justiça do Estado do Paraná e interessadas a Câmara Municipal de Maringá e Prefeitura Municipal de Maringá.
1. O Procurador-Geral de Justiça do Estado do Paraná promove a presente ação direta de inconstitucionalidade impugnando a legalidade de duas normas do Município de Maringá: a do artigo 14 do Ato das Disposições Transitórias da Lei Orgânica do Município de Maringá e, artigo 10 da Lei Municipal nº 4.939/99. Sustenta que referidas normas - ao permitirem que a concessão do serviço de transporte coletivo naquela municipalidade seja prorrogada mediante a simples exigência de que ele esteja sendo prestado adequadamente - violam o contido nos artigos 175 da Constituição da República, 146 da Constituição Estadual e 14 da Lei 8.987/95, que exigem o prévio procedimento licitatório como condição à concessão dos serviços públicos.
Informações foram prestadas às fs. 213/235 e 255/287, pela Câmara Municipal de Maringá e Prefeitura Municipal de Maringá, respectivamente.
Manifestou-se a Procuradoria Geral de Justiça pela procedência da ação direta de inconstitucionalidade, nos termos propostos (parecer de fs. 930/938).
2. Os dispositivos legais do Município de Maringá, objetos da presente ação direta de inconstitucionalidade, estão assim redigidos:
1º) - Artigo 14 do Ato das Disposições Transitórias da Lei Orgânica de Maringá (f. 109)- "As concessões ou permissões de serviços públicos poderão ser prorrogadas por igual período ao assinalado no contrato, caso a concessionária ou permissionária tenha cumprido com todas as obrigações assumidas, venha prestando serviço adequadamente, investindo na qualidade, modernização e ampliação do serviço. Parágrafo único. A prorrogação do contrato de concessão ou permissão dar-se-á através de termo aditivo ao instrumento original, dele constando, pormenorizadamente, as razões da permanência da empresa prestadora na execução do serviço";
2º) - Artigo 10 da Lei Municipal de Maringá nº 4939/99 (f. 25) - "O prazo da concessão para a exploração do serviço de transporte coletivo de passageiros, essencial e contínuo, será de 15 (quinze) anos, podendo ser prorrogado, por igual período do contrato de concessão, caso a concessionária tenha cumprido com as suas obrigações e esteja prestando um serviço adequado, com aprimoramento técnico moderno, mediante o exercício do direito de opção em prosseguir com a prestação de serviços de transporte coletivo, com antecedência mínima de 06 (seis) meses da fluência do prazo previsto no contrato".
O argumento de que se vale o autor para impugnar as referidas normas, qual seja, o de que elas violam a exigência constitucional de prévio procedimento licitatório como condição ao exercício da concessão do serviço público, procede.
Com efeito, dispõem os artigos 175 da Constituição da República e 147 da Constituição do Estado do Paraná que "Incumbe ao Poder Público, na forma da lei, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, sempre através de licitação, a prestação de serviços públicos".
De mesmo teor é a redação do artigo 14 da Lei nº 8.987, de 13 de fevereiro de 1995, que dispõe "... sobre o regime de concessão e permissão da prestação de serviços públicos previsto no art. 175 da Constituição Federal...": "Toda concessão de serviço público, precedida ou não da execução de obra pública, será objeto de prévia licitação, nos termos da legislação própria e com observância dos princípios da legalidade, moralidade, publicidade, igualdade, do julgamento por critérios objetivos e da vinculação ao instrumento convocatório".
Ainda, a Lei Complementar Estadual nº 76/95, ao regulamentar o aludido artigo 147 da Constituição do Estado do Paraná, assim estabelece nos artigos 2º, II, 3º e 15º, respectivamente: "Art. 2º. Para os fins do disposto nesta Lei, considera-se: II - concessão de serviço público: a delegação de sua prestação, feita pelo poder concedente, mediante licitação, na modalidade de concorrência, à pessoa jurídica ou consórcio de empresas que demonstrem capacidade para seu desempenho, por sua conta e risco e por prazo determinado"; "As concessões e permissões de serviço público e as concessões de obras públicas serão sempre precedidas de licitação, na modalidade de concorrência pública"; "Toda concessão de serviço público, precedida ou não de execução de obra pública, será objeto de prévia licitação, nos termos da legislação própria e com observância dos princípios da legalidade, moralidade, publicidade, igualdade, do julgamento por critérios objetivos e da vinculação ao instrumento convocatório". (os destaques não constam do original)
Da transcrição dos textos legais, portanto, extrai-se a prévia licitação como condição à concessão do serviço público, circunstância que conduz à inarredável declaração de inconstitucionalidade das normas em epígrafe, porquanto estão a permitir que a prorrogação da concessão do serviço de transporte coletivo no município de Maringá se condicione, simplesmente, à circunstância de que ele esteja sendo prestado adequadamente pela concessionária. Ora, essa singela exigência não só afronta as normas constitucionais, como visto, como também impede que outras empresas virtualmente interessadas na prestação do serviço possam concorrer em igualdade de condições.
Ademais, a regra dos contratos administrativos é a de que os prazos devem ser determinados, admitindo-se somente por exceção a prorrogação e desde que prevista no instrumento convocatório, hipótese admitida, por exemplo, para serviços que são executados de forma contínua, segundo a previsão do artigo 57, II, da Lei das Licitações (Lei nº 8.666/93).
Ao comentar o referido dispositivo, ensina o nosso Marçal Justen Filho que "A alteração dos prazos contratuais ofende os princípios fundamentais que norteiam as licitações e contratos administrativos. A prorrogação dos prazos contratuais somente pode ser admitida como exceção, se verificados eventos supervenientes realmente graves e relevantes, que justifiquem o não atendimento aos prazos inicialmente previstos" ("Comentários à Lei de Licitações e Contratos Administrativos", Dialética, 10ª ed., pág. 496).
Maria Sylvia Zanella Di Pietro acrescenta que "A limitação ao tempo de duração dos contratos objetiva evitar que os mesmos se estendam por longos períodos com o mesmo contratado, quando o princípio da isonomia exige a repetição do procedimento licitatório para assegurar igualdade de oportunidade a outros possíveis interessados" ("Direito Administrativo", Editora Atlas S/A, 2003, pág. 253).
A questão objeto da presente ação, aliás, não é nova neste Estado.
Efetivamente como destaca a petição inicial (f. 14), a antiga redação do artigo 146 da Constituição do Estado do Paraná previa, em seu § 3º, disposição similar às ora impugnadas, assim estabelecendo: "Às empresas que já prestaram com tradição serviço de transporte coletivo de passageiros, por ato delegatório de qualquer natureza, expedido pelo Estado do Paraná, e com prazo de vigência vencido ou por vencer, fica assegurado o direito de dar continuidade aos mesmos serviços que vinham prestando, mediante prorrogações ou renovações das respectivas delegações, observados os incisos do § 1º deste artigo". Referido dispositivo constitucional foi alvo de impugnação em Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 118-3, movida pelo então Governador Álvaro Dias perante o Supremo Tribunal Federal (fs. 04/19 dos autos do Pedido de Providências, em apenso). Concedida a liminar para suspender os efeitos da citada norma constitucional, através do voto do Min. Néri da Silveira, foi o texto, ao final, suprimido pela Assembléia Legislativa do Estado, através da Emenda Constitucional nº 07, com o conseqüente prejuízo da ação.
A matéria também foi debatida quando do julgamento do Recurso Extraordinário nº 140989-4-RJ, onde a Primeira Turma do Supremo Tribunal Federal, através do voto do Min. Gallotti, assim concluiu: "Exploração de transporte urbano, por meio de linha de ônibus. Necessidade de prévia licitação para autorizá-la, quer sob a forma de permissão quer sob a de concessão. Recurso extraordinário provido por contrariedade do art. 175 da Constituição Federal" (fs. 20/35 dos autos de Pedido de Providência, em apenso).
Nesse tribunal, colho, sobre o assunto, o acórdão nº 20910, da 1ª Câmara Cível, relatado pelo Des. Prado Filho, cujo teor parcial da ementa está assim enunciado: "1. A prorrogação do contrato é admitida em nosso direito, sem licitação, desde que prevista expressamente no edital e no instrumento. Contudo, a prorrogação pressupõe o mesmo contratante e que esteja prevista e deve ser consubstanciada em termo aditivo no ajuste inicial. 2. A Constituição Federal impõe o dever de a Administração Pública licitar para tornar viável e legal a contratação, admitindo-se, porém, algumas exceções de contratação direta, nos termos previstos em lei. Sendo a licitação pressuposto indispensável da contratação, o contrato celebrado pela Administração sem o respectivo procedimento licitatório, fora nos casos em que se admite a exceção legal, é nulo.".
Não fosse por todo o exposto, é de se enfatizar que ao prestar informações (fs. 255/287), a própria Prefeitura Municipal de Maringá admitiu a inconstitucionalidade das normas impugnadas, onde consta, inclusive, que após o julgamento de procedimento administrativo instaurado foi, por decreto municipal de nº 199/2003, declarado nulo o contrato firmado com a então concessionária do serviço de transporte coletivo naquela municipalidade.
POR TAIS FUNDAMENTOS, VOTO PELA PROCEDÊNCIA DA PRESENTE AÇÃO, PARA O FIM DE DECLARAR A INCONSTITUCIONALIDADE DO ARTIGO 14 DO ATO DAS DISPOSIÇÕES TRANSITÓRIAS DA LEI ORGÂNICA DO MUNICÍPIO DE MARINGÁ E, ARTIGO 10 DA LEI MUNICIPAL DE MARINGÁ Nº 4.939/99.
Posto isso, acordam os Desembargadores integrantes do Órgão Especial do Tribunal de Justiça do Estado do Paraná, por maioria de votos em julgar procedente a presente ação direta de inconstitucionalidade, nos termos do voto do Desembargador relator.
Participaram do julgamento os Desembargadores J. Vidal Coelho (com o relator), Ângelo Zattar 9com o relator), Jesus Sarrão (com o relator), Antonio Lopes de Noronha (com o relator), Nério Spessato Ferreira (com o relator), Luiz César de Oliveira (julga improcedente a ação), Bonejus Demchuck (com o relator), Ivan Bortoleto (com o relator), Celso Rotoli de Macedo (com o relator), Mario Rau (com o relator), Domingos Ramina (julga improcedente a ação), Erácles Messias (com o relator), Waldomiro Namur (com o relator), Tadeu Costa (Presidente - com relator), Oto Sponholz (julga improcedente a ação) e Moacir Guimarães (julga improcedente a ação).
Curitiba, 19 de agosto de 2005
Ulysses Lopes
Luiz César de Oliveira
Domingos Ramina
Oto Sponholz
Moacir Guimarães
Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 145718-1
Autor : Procurador-Geral da Justiça do Estado do Paraná
Interessadas : Câmara Municipal de Maringá
Prefeitura Municipal de Maringá
Relator : Des. Ulysses Lopes
Ação direta de inconstitucionalidade.
Concessão de serviço público. Transporte coletivo. Leis municipais que autorizam a prorrogação do contrato sem o prévio procedimento licitatório. Impossibilidade. Violação ao disposto nos artigos 175 da Constituição da República, 147 da Constituição do Estado do Paraná, 14 da Lei nº 8.987/95, 2º, II, 3º e 15º da Lei Complementar Estadual nº 76/95. Declaração de inconstitucionalidade das normas que se impõe.
Referência Legislativa: Lei das Licitações (Lei nº 8.666/93) - artigo 57, II
Vistos, relatados e discutidos estes autos de Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 145718-1 de Maringá, em que é autor o Procurador-Geral da Justiça do Estado do Paraná e interessadas a Câmara Municipal de Maringá e Prefeitura Municipal de Maringá.
1. O Procurador-Geral de Justiça do Estado do Paraná promove a presente ação direta de inconstitucionalidade impugnando a legalidade de duas normas do Município de Maringá: a do artigo 14 do Ato das Disposições Transitórias da Lei Orgânica do Município de Maringá e, artigo 10 da Lei Municipal nº 4.939/99. Sustenta que referidas normas - ao permitirem que a concessão do serviço de transporte coletivo naquela municipalidade seja prorrogada mediante a simples exigência de que ele esteja sendo prestado adequadamente - violam o contido nos artigos 175 da Constituição da República, 146 da Constituição Estadual e 14 da Lei 8.987/95, que exigem o prévio procedimento licitatório como condição à concessão dos serviços públicos.
Informações foram prestadas às fs. 213/235 e 255/287, pela Câmara Municipal de Maringá e Prefeitura Municipal de Maringá, respectivamente.
Manifestou-se a Procuradoria Geral de Justiça pela procedência da ação direta de inconstitucionalidade, nos termos propostos (parecer de fs. 930/938).
2. Os dispositivos legais do Município de Maringá, objetos da presente ação direta de inconstitucionalidade, estão assim redigidos:
1º) - Artigo 14 do Ato das Disposições Transitórias da Lei Orgânica de Maringá (f. 109)- "As concessões ou permissões de serviços públicos poderão ser prorrogadas por igual período ao assinalado no contrato, caso a concessionária ou permissionária tenha cumprido com todas as obrigações assumidas, venha prestando serviço adequadamente, investindo na qualidade, modernização e ampliação do serviço. Parágrafo único. A prorrogação do contrato de concessão ou permissão dar-se-á através de termo aditivo ao instrumento original, dele constando, pormenorizadamente, as razões da permanência da empresa prestadora na execução do serviço";
2º) - Artigo 10 da Lei Municipal de Maringá nº 4939/99 (f. 25) - "O prazo da concessão para a exploração do serviço de transporte coletivo de passageiros, essencial e contínuo, será de 15 (quinze) anos, podendo ser prorrogado, por igual período do contrato de concessão, caso a concessionária tenha cumprido com as suas obrigações e esteja prestando um serviço adequado, com aprimoramento técnico moderno, mediante o exercício do direito de opção em prosseguir com a prestação de serviços de transporte coletivo, com antecedência mínima de 06 (seis) meses da fluência do prazo previsto no contrato".
O argumento de que se vale o autor para impugnar as referidas normas, qual seja, o de que elas violam a exigência constitucional de prévio procedimento licitatório como condição ao exercício da concessão do serviço público, procede.
Com efeito, dispõem os artigos 175 da Constituição da República e 147 da Constituição do Estado do Paraná que "Incumbe ao Poder Público, na forma da lei, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, sempre através de licitação, a prestação de serviços públicos".
De mesmo teor é a redação do artigo 14 da Lei nº 8.987, de 13 de fevereiro de 1995, que dispõe "... sobre o regime de concessão e permissão da prestação de serviços públicos previsto no art. 175 da Constituição Federal...": "Toda concessão de serviço público, precedida ou não da execução de obra pública, será objeto de prévia licitação, nos termos da legislação própria e com observância dos princípios da legalidade, moralidade, publicidade, igualdade, do julgamento por critérios objetivos e da vinculação ao instrumento convocatório".
Ainda, a Lei Complementar Estadual nº 76/95, ao regulamentar o aludido artigo 147 da Constituição do Estado do Paraná, assim estabelece nos artigos 2º, II, 3º e 15º, respectivamente: "Art. 2º. Para os fins do disposto nesta Lei, considera-se: II - concessão de serviço público: a delegação de sua prestação, feita pelo poder concedente, mediante licitação, na modalidade de concorrência, à pessoa jurídica ou consórcio de empresas que demonstrem capacidade para seu desempenho, por sua conta e risco e por prazo determinado"; "As concessões e permissões de serviço público e as concessões de obras públicas serão sempre precedidas de licitação, na modalidade de concorrência pública"; "Toda concessão de serviço público, precedida ou não de execução de obra pública, será objeto de prévia licitação, nos termos da legislação própria e com observância dos princípios da legalidade, moralidade, publicidade, igualdade, do julgamento por critérios objetivos e da vinculação ao instrumento convocatório". (os destaques não constam do original)
Da transcrição dos textos legais, portanto, extrai-se a prévia licitação como condição à concessão do serviço público, circunstância que conduz à inarredável declaração de inconstitucionalidade das normas em epígrafe, porquanto estão a permitir que a prorrogação da concessão do serviço de transporte coletivo no município de Maringá se condicione, simplesmente, à circunstância de que ele esteja sendo prestado adequadamente pela concessionária. Ora, essa singela exigência não só afronta as normas constitucionais, como visto, como também impede que outras empresas virtualmente interessadas na prestação do serviço possam concorrer em igualdade de condições.
Ademais, a regra dos contratos administrativos é a de que os prazos devem ser determinados, admitindo-se somente por exceção a prorrogação e desde que prevista no instrumento convocatório, hipótese admitida, por exemplo, para serviços que são executados de forma contínua, segundo a previsão do artigo 57, II, da Lei das Licitações (Lei nº 8.666/93).
Ao comentar o referido dispositivo, ensina o nosso Marçal Justen Filho que "A alteração dos prazos contratuais ofende os princípios fundamentais que norteiam as licitações e contratos administrativos. A prorrogação dos prazos contratuais somente pode ser admitida como exceção, se verificados eventos supervenientes realmente graves e relevantes, que justifiquem o não atendimento aos prazos inicialmente previstos" ("Comentários à Lei de Licitações e Contratos Administrativos", Dialética, 10ª ed., pág. 496).
Maria Sylvia Zanella Di Pietro acrescenta que "A limitação ao tempo de duração dos contratos objetiva evitar que os mesmos se estendam por longos períodos com o mesmo contratado, quando o princípio da isonomia exige a repetição do procedimento licitatório para assegurar igualdade de oportunidade a outros possíveis interessados" ("Direito Administrativo", Editora Atlas S/A, 2003, pág. 253).
A questão objeto da presente ação, aliás, não é nova neste Estado.
Efetivamente como destaca a petição inicial (f. 14), a antiga redação do artigo 146 da Constituição do Estado do Paraná previa, em seu § 3º, disposição similar às ora impugnadas, assim estabelecendo: "Às empresas que já prestaram com tradição serviço de transporte coletivo de passageiros, por ato delegatório de qualquer natureza, expedido pelo Estado do Paraná, e com prazo de vigência vencido ou por vencer, fica assegurado o direito de dar continuidade aos mesmos serviços que vinham prestando, mediante prorrogações ou renovações das respectivas delegações, observados os incisos do § 1º deste artigo". Referido dispositivo constitucional foi alvo de impugnação em Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 118-3, movida pelo então Governador Álvaro Dias perante o Supremo Tribunal Federal (fs. 04/19 dos autos do Pedido de Providências, em apenso). Concedida a liminar para suspender os efeitos da citada norma constitucional, através do voto do Min. Néri da Silveira, foi o texto, ao final, suprimido pela Assembléia Legislativa do Estado, através da Emenda Constitucional nº 07, com o conseqüente prejuízo da ação.
A matéria também foi debatida quando do julgamento do Recurso Extraordinário nº 140989-4-RJ, onde a Primeira Turma do Supremo Tribunal Federal, através do voto do Min. Gallotti, assim concluiu: "Exploração de transporte urbano, por meio de linha de ônibus. Necessidade de prévia licitação para autorizá-la, quer sob a forma de permissão quer sob a de concessão. Recurso extraordinário provido por contrariedade do art. 175 da Constituição Federal" (fs. 20/35 dos autos de Pedido de Providência, em apenso).
Nesse tribunal, colho, sobre o assunto, o acórdão nº 20910, da 1ª Câmara Cível, relatado pelo Des. Prado Filho, cujo teor parcial da ementa está assim enunciado: "1. A prorrogação do contrato é admitida em nosso direito, sem licitação, desde que prevista expressamente no edital e no instrumento. Contudo, a prorrogação pressupõe o mesmo contratante e que esteja prevista e deve ser consubstanciada em termo aditivo no ajuste inicial. 2. A Constituição Federal impõe o dever de a Administração Pública licitar para tornar viável e legal a contratação, admitindo-se, porém, algumas exceções de contratação direta, nos termos previstos em lei. Sendo a licitação pressuposto indispensável da contratação, o contrato celebrado pela Administração sem o respectivo procedimento licitatório, fora nos casos em que se admite a exceção legal, é nulo.".
Não fosse por todo o exposto, é de se enfatizar que ao prestar informações (fs. 255/287), a própria Prefeitura Municipal de Maringá admitiu a inconstitucionalidade das normas impugnadas, onde consta, inclusive, que após o julgamento de procedimento administrativo instaurado foi, por decreto municipal de nº 199/2003, declarado nulo o contrato firmado com a então concessionária do serviço de transporte coletivo naquela municipalidade.
POR TAIS FUNDAMENTOS, VOTO PELA PROCEDÊNCIA DA PRESENTE AÇÃO, PARA O FIM DE DECLARAR A INCONSTITUCIONALIDADE DO ARTIGO 14 DO ATO DAS DISPOSIÇÕES TRANSITÓRIAS DA LEI ORGÂNICA DO MUNICÍPIO DE MARINGÁ E, ARTIGO 10 DA LEI MUNICIPAL DE MARINGÁ Nº 4.939/99.
Posto isso, acordam os Desembargadores integrantes do Órgão Especial do Tribunal de Justiça do Estado do Paraná, por maioria de votos em julgar procedente a presente ação direta de inconstitucionalidade, nos termos do voto do Desembargador relator.
Participaram do julgamento os Desembargadores J. Vidal Coelho (com o relator), Ângelo Zattar 9com o relator), Jesus Sarrão (com o relator), Antonio Lopes de Noronha (com o relator), Nério Spessato Ferreira (com o relator), Luiz César de Oliveira (julga improcedente a ação), Bonejus Demchuck (com o relator), Ivan Bortoleto (com o relator), Celso Rotoli de Macedo (com o relator), Mario Rau (com o relator), Domingos Ramina (julga improcedente a ação), Erácles Messias (com o relator), Waldomiro Namur (com o relator), Tadeu Costa (Presidente - com relator), Oto Sponholz (julga improcedente a ação) e Moacir Guimarães (julga improcedente a ação).
Curitiba, 19 de agosto de 2005
Ulysses Lopes
Luiz César de Oliveira
Domingos Ramina
Oto Sponholz
Moacir Guimarães
Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 145718-1
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