Acórdão TCU - Contorno de Foz

Acórdão 925/2009 - Plenário

Número Interno do Documento

AC-0926-17/09-P

Grupo/Classe/Colegiado

GRUPO I / CLASSE V / Plenário

Processo

012.632/2006-9 Visualizar tramitação do processo

Natureza

Relatório de Levantamento de Auditoria

Entidade

Entidade: Superintendência Regional do DNIT no Estado do Paraná./ Responsáveis: Hideraldo Luiz Caron, CPF 323.497.930-87, Diretor de Infra-estrutura Rodoviária; Luís Munhoz Prosel Júnior, CPF 459.516.676-15, Coordenador-Geral de Construção Rodoviária; Consórcio ARG ¿ Sanches Tripoloni, CNPJ 20.520.862/0001-52

Interessados

Interessado: Congresso Nacional

Sumário

FISCOBRAS 2006. RELATÓRIO DE LEVANTAMENTO DE AUDITORIA NAS OBRAS DO CONTORNO DE FOZ DO IGUAÇU. OBRA SUJEITA A MEDIDA CAUTELAR SUSPENSIVA DOS RECURSOS. FALHAS NA LICITAÇÃO. INEXISTÊNCIA DE PROJETO BÁSICO. EXIGÊNCIA QUE RESTRINGE EXCESSIVAMENTE A COMPETITIVIDADE DO CERTAME. FALTA DE PUBLICAÇÃO DO RESUMO DO EDITAL NO DIÁRIO OFICIAL DA UNIÃO. DESCRIÇÃO DISTORCIDA DO OBJETO DA LICITAÇÃO NO AVISO DO EDITAL. INDÍCIOS DIVERSOS DE FRAUDE AO CERTAME. SOBREPREÇO DA PLANLILHA CONTRATUAL DA OBRA. PROCEDÊNCIA DAS IMPUTAÇÕES. DETERMINAÇÃO PARA ANULAÇÃO DO CONTRATO E INÍCIO DE NOVA LICITAÇÃO. MULTA AOS RESPONSÁVEIS. DECLARAÇÃO DE INIDONEIDADE PARA LICITAR DAS EMPRESAS QUE INTEGRAM CONSÓRCIO VENCEDOR. COMUNICAÇÃO AO CONGRESSO NACIONAL E AO MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL.

1. A delegação de obras rodoviárias de competência do extinto DNER e do atual Dnit não retira o caráter federal do empreendimento, gerando a necessidade de publicação do aviso do edital da licitação no Diário Oficial da União. Não elimina esse caráter o fato de a delegação ter-se consumado mediante celebração dos chamados “convênios sem ônus” para a entidade federal, os quais não deixavam clara a existência de recursos orçamentários quer da União ou de qualquer outra origem.

2. A descrição defeituosa do objeto da licitação nos atos de divulgação de abertura do certame pode ensejar a nulidade de tais atos e constituir prova de condução irregular do procedimento se for manifesta a falta de identidade da descrição com o real objeto, máxime se restar injustificada a não repetição dos descritores resumidos constantes dos documentos internos da licitação.

3. A nulidade da licitação induz à do contrato, nos termos do art. 49, § 2º, da Lei 8.666/1993, alcançando, ainda, por extensão, a eventual subrogação da avença a outro contratante público, que não poderá eximir-se de desconstituir, unilateralmente, o contrato inexistente decorrente da licitação inválida

Assunto

Relatório de Levantamento de Auditoria

Ministro Relator

Augusto Nardes

Representante do Ministério Público

não atuou

Unidade Técnica

Secretaria de Controle Externo no Estado do Paraná - Secex/PR

Advogado Constituído nos Autos

Antonio Glaucius de Morais, OAB/DF 15.720; Emanuel Cardoso Pereira, OAB/DF 18.168; Patrícia Guércio Teixeira, OAB/MG 90.459; Marina Hermeto Corrêa, OAB/MG 75.173; Renata A. Ribeiro Felipe, OAB/MG 97.826; Érlon André de Matos, OAB/MG 103,096; Nayron Sousa Russo, OAB/MG 106.011; Carolina F. D. Chagas, OAB/MG 96.205; Cristiano N. e Figueiredo, OAB/MG 101.334; Flávia da Cunha Gama, OAB/MG 101.817; Mariana B. Miraglia, OAB/MG 107.162; e Vitor Magno de º Pires, OAB/MG 108.997

Dados Materiais

c/ 5 volumes e 6 anexos)

Relatório do Ministro Relator

Cuidam os autos do Relatório do Levantamento de Auditoria realizado nas obras de construção de rodovias federais no estado do Paraná, relativas ao Programa de Trabalho nº 26.782.0233.10CN.0002. Mais especificamente, tais obras são de construção, pavimentação e restauração do contorno rodoviário no Município de Foz de Iguaçu, nas rodovias BR-277/PR e BR-469/PR.

2. Em razão das irregularidades detectadas no levantamento, este tribunal proferiu, neste processo, o Acórdão 1.622/2006-Plenário, pelo qual adotou medida cautelar suspensiva da continuidade dos serviços contratados até deliberação definitiva desta Corte. Posteriormente, apreciando agravo interposto pelo consórcio detentor do contrato de execução das obras, O Tribunal proferiu o Acórdão 1.975/2006-Plenário, por meio do qual, tendo em vista informação do Dnit de que a suspensão dos serviços poderia trazer risco aos usuários da rodovia no trecho em que a obra havia sido iniciada, permitiu o reinício dos serviços apenas no trecho sob risco indicado pelo Dnit.

3. Posteriormente, a Secex/PR anotou novas irregularidades vinculadas ao contrato das obras, as quais, no seu entender, ensejavam a audiência dos responsáveis. Após a apresentação das novas razões de justificativa requeridas, a Secex/PR procedeu à instrução final da matéria, presente às fls. 961/1026 do processo. Essa instrução, após a prática de diversos atos processuais visando à execução dos serviços no trecho sob risco, conforme autorizado no Acórdão 1.975/2009-Plenário, foi ratificada pela manifestação de fls. 1119/1124, de autoria do Sr. Diretor Técnico da Secex/PR, devidamente endossada pelo Sr. Secretário da Unidade.

4. As irregularidades registradas no processo, tanto as que foram detectadas no levantamento de auditoria, quanto as que foram anotadas em fases posteriores, são as seguintes, tais como intituladas e sintetizadas na instrução referida:

a) irregularidades registradas no Acórdão 1.622/2006-Plenário

a.1) subitem 9.3.1: “discrepância entre os valores constantes na planilha elaborada pela Coordenação de Construção Rodoviária para o estudo de viabilidade do aproveitamento da licitação realizada em 2001, cujo vencedor foi o Consórcio ARG - Sanches Tripoloni, em relação aos preços do Sicro 2, referente ao mês de julho/2005 (Contrato Reajustado: R$ 109.406.297,59; Sicro: R$ 127.190.822,19), e os valores constantes do Despacho exarado pelo Diretor de Infra-Estrutura Terrestre/Dnit (Contrato Reajustado: R$ 122.568.440,93; Sicro: R$ 141.040.661,68), com proposta da Diretoria Colegiada do Dnit (Relato n.º 1.459/2005, pauta do dia 20/12/2005, Ata n.º 54/2005) para aproveitamento do certame licitatório”;

a.2) subitem 9.3.2: “aproveitamento do processo licitatório realizado em 2001 e do respectivo contrato, celebrado com o Consórcio ARG - Sanches Tripoloni, vencedor do certame, tendo em vista que foram comparados somente os preços globais e não os preços dos serviços isoladamente, ou seja, não houve a comparação entre o preço de determinado serviço constante do contrato inicial (base-julho/2001), devidamente reajustado até julho/2005, com os mesmos serviços previstos no Sicro 2 referente ao mesmo mês (julho/2005), em descumprimento ao disposto no art. 40, inciso X, da Lei 8.666/93”;

a.3) subitem 9.3.3: “realização de provável estudo viciado de viabilidade econômica do Contrato n.º 28/2002, celebrado inicialmente entre a Prefeitura Municipal de Foz do Iguaçu/PR e o Consórcio ARG ¿ Sanches Tripoloni, objeto do Convênio n.º 119/2001-00, tendo em vista que os valores lançados como sendo do Sicro 2, de julho de 2005, estão substancialmente discrepantes dos reais preços constantes do referido sistema de custos, gerando dúvidas acerca da economicidade dos preços contratados”;

a.4) subitem 9.3.4: “sobrepreço da ordem de R$ 9.988.890,87, constatado por amostragem em 21 serviços da planilha orçamentária da obra, obtido pela comparação entre os preços dos serviços constantes do Contrato 294/2005 (base julho/2001), celebrado entre o Dnit e o Consórcio ARG - Sanches Tripoloni, e os do Sicro 2 para o mesmo período”;

a.5) subitem 9.3.5: “falta de orçamento detalhado do custo dos serviços de iluminação, impedindo a análise da composição do serviço e a comparação com preços praticados no mercado, tendo sido alocado vultoso valor mediante mera estimativa, em descumprimento ao arts. 7º, § 2º, inciso II e 6º, inciso IX, da Lei 8.666/1993), inclusive com relação à extensão do trecho, tendo em vista que, em vários documentos, como no Edital de Concorrência n.º 15/2001 e no Contrato n.º 28/2002 constam a extensão de 30 km, enquanto que em outros, como a Planilha de Preços Unitários do Consórcio ARG - Sanches Tripoloni e a Planilha de Preços Unitários do Dnit, que serviu de base para o estudo da viabilidade de aproveitamento do referido Contrato, constam 42 km, ou seja, 12 km a mais, elevando injustificadamente o preço do serviço em R$ 1.800.000,00, a preços de julho/2001”;

a.6) subitem 9.3.6: “constatação de indício de BDI excessivo apresentado pelo Consórcio ARG - Sanches Tripoloni, no percentual de 38,50%, aplicado indistintamente para todos os itens da planilha orçamentária, inclusive materiais betuminosos, além das seguintes impropriedades”:

- subitem 9.3.6.1: “previsão concomitante no BDI de despesas com “Administração Local - 12%” e “Administração Central - 5%”, sem qualquer detalhamento das despesas incluídas, perfazendo um custo da ordem de R$ 12.780.507,9518, gerando indícios de duplicidade de despesas ou de inclusão de despesas indevidas”;

- subitem 9.3.6.2: “ausência da devida discriminação e detalhamento, bem como das indispensáveis justificativas, para inclusão, no BDI, de despesas com “Seguros e Garantias - 1,50 %””;

- subitem 9.3.6.3: “ausência de amparo para inclusão de despesas com “Imposto de Renda e Contribuição Social - 2,20%”, em decorrência de que tais tributos não estão adstritos, diretamente, ao faturamento decorrente da execução/prestação de determinado serviço, mas, por outro lado, têm correlação com o desempenho financeiro da empresa contratada”;

- subitem 9.3.6.4: “ausência do devido detalhamento das despesas com “Impostos - 7,03%”, sobretudo se considerada a inclusão, em separado, de rubrica prevendo gastos com “Imposto de Renda e Contribuição Social - 2,20%”, aliada à impossibilidade de inclusão de custos adstritos ao ISS no BDI para serviços terceirizados em função da não-ocorrência do respectivo fato gerador”;

b) irregularidades detectadas após nova análise do procedimento licitatório promovido pela Prefeitura Municipal de Foz de Iguaçu para contratação das obras em questão:

b.1.) “início e conclusão do certame licitatório sem a indispensável aprovação do respectivo Projeto Básico, considerando que a aprovação somente ocorreu em 27/6/2003, ao passo que o certame licitatório findou-se em 27/12/2001, em oposição ao § 2º do art. 7º da Lei n.º 8.666/1993 e aos princípios da legalidade e eficiência previstos no art. 37 da Constituição Federal”;

b.2) “publicação, no Diário Oficial da União, do extrato do Contrato n.º 28/2002, somente em 20/12/2005, ou seja, 45 (...) meses após a assinatura do mesmo contrato (8/2/20002), circunstância que contraria o Parágrafo Único do art. 61 da Lei n.º 8.666/1993, os princípios constitucionais da moralidade e publicidade, além de retirar a eficácia e a validade jurídica do instrumento contratual firmado com a municipalidade”;

b.3) “inclusão de cláusulas no Edital referente à Concorrência Pública n.º 15/2001, com restrição à competitividade do certame licitatório, em especial a previsão de que não seria habilitada a empresa cujos Índices de Liquidez Geral (LG) e Liquidez Corrente (LC) fossem inferiores a 2,5 (dois vírgula cinco), em oposição ao art. 3º e ao § 5º do art. 31 da Lei n.º 8.666/1993 e à consolidada jurisprudência do TCU”;

b.4) “divulgação deficiente do Edital referente à Concorrência Pública n.º 15/2001, tendo sido realizada uma única publicação em jornal de circulação restrita, acarretando restrição à competitividade do certame licitatório, opondo-se aos arts. 3º e 21 da Lei n.º 8.666/1993, bem como aos princípios da moralidade e publicidade insculpidos no art. 37 da Constituição Federa”;

b.5) “além da deficiente divulgação da licitação, a única publicação realizada no periódico Gazeta do Paraná, realizada em 23/11/2001, ocorreu com descrição do objeto de forma genérica, em dissonância com a descrição contida no respectivo Edital, impossibilitando aferir, ao menos razoavelmente, o objeto (obra) pretendida pela administração municipal, em oposição aos arts. 3º e 21 da Lei n.º 8.666/1993 e aos princípios constitucionais da moralidade e publicidade”;

b.6) “celebração do Contrato n.º 82/2002 e posterior cessão/sub-rogação ao DNIT, sem a devida comprovação da efetiva assinatura do consórcio firmado entre as empresas ARG Ltda. e Construtora Sanches Tripoloni Ltda., em oposição ao art. 33, § 2º, da Lei n.º 8.666/1993”;

b.7) “além das irregularidades descritas nas letras “a” a “f”, as quais remetem ao entendimento de que a Concorrência n.º 15/2001 tratou-se de certame viciado, com potencial fraude à licitação, verificou-se ainda:

b.7.1.) baixíssimo número de licitantes (3) em obra de elevado porte e de substancial valor;

b.7.2) participação de empresas licitantes de um único Estado da Federação - Minas Gerais, com destaque para o fato de que a obra, com orçamento inicial de R$ 75.179.458,54 (data-base referente ao ano de 2001), dar-se-ia no extremo Oeste do Estado do Paraná;

b.7.3) reduzido número de licitantes, acarretando oferecimento por parte das três “concorrentes” de descontos irrisórios em relação ao Orçamento-Base, com agravante de que os preços contidos no orçamento, segundo entendimento preliminar manifestado no Acórdão n.º 1.622/2006 - TCU - Plenário, estavam, em sua maioria, acima daqueles praticados no mercado;

b.7.4) existência de consórcio, à época da Concorrência n.º 15/2001, entre as empresas ARG Ltda. e a Construtora Barbosa de Mello Ltda., devidamente registrado no Siafi, com prejuízo à competitividade do certame licitatório;

b.7.5) participação das empresas ARG Ltda., Construtora Barbosa de Mello Ltda. e Egesa Engenharia S.A, até 12/3/2002, do Consórcio 5 Vias, demonstrando a estreita relação comercial entre as três únicas licitantes da Concorrência n.º 15/2001, com prejuízo à competitividade da licitação, em oposição ao art. 3º da Lei n.º 8666/1993, ao inciso XI do art. 37 da Constituição Federal, bem como aos princípios constitucionais da moralidade, impessoalidade e legalidade”

b.7.6) “... descumprimento do item 9.1. do Acórdão n.º 1.975/2006-TCU-Plenário, colocando em risco a vida dos usuários do trecho rodoviário em questão e contrariando o Parágrafo Único da Cláusula Nona do Contrato n.º 028/2002, os itens 27.1, 27.12 e 27.13 do Edital de Licitação referente à Concorrência n.º 015/2001 e o art. 70 da Lei n.º 8.666/1993.”

b.7.7) “... assinatura/emissão da Ordem de Serviços n.º 22/2006, de 14/8/2006, alguns dias antes do Acórdão n.º 1622/2006-TCU-Plenário (Sessão em 5/9/2006), tendo em vista que, em 20/7/2006, tomou conhecimento, por meio do Ofício n.º 705/2006-TCU/SECEX-PR, das graves irregularidades que pairavam sobre as obras de construção, pavimentação e restauração do contorno rodoviário da cidade de Foz do Iguaçu/PR, interligação das rodovias BR-277/PR e BR-469/PR, as quais ensejaram a proposta de suspensão cautelar dos serviços/pagamentos, acarretando o início da realização de parte dos serviços de terraplanagem, sem a devida conclusão por parte da empresa contratada, colocando em risco a vida dos usuários do trecho rodoviário em questão”

5. Com relação à irregularidade descrita na alínea “a.1”, acima, os responsáveis informaram que a planilha discrepante da que foi apreciada pela diretoria colegiada do Dnit continha erros e foi substituída pela correta, que corresponde à que serviu de base para a decisão adotada no processo administrativo pertinente. A instrução da Secex/PR acata esse esclarecimento, sanando esse ponto específico do extenso questionamento discutido nos autos.

6. Quanto às demais irregularidades, o posicionamento geral da Srª Analista da Secex/PR responsável pela instrução final do processo é a de rejeitar todas as razões de justificativas apresentadas pelos responsáveis e pela empresa contratada. Os exaustivos fundamentos em que se baseou para a rejeição serão apresentados com mais detalhes no Voto subseqüente a este relatório. O encaminhamento proposto ao final da instrução, no sentido da anulação da concorrência que deu origem ao contrato da obra e consequente desfazimento dos atos e contrato posteriores, foi expresso nos seguintes termos:

“41.1 - com fundamento nos arts. 277 e 289 do RI/TCU, conhecer do agravo interposto pela empresa ARG Ltda., integrante do consócio contratado, contra o Acórdão TCU n.º 1.622/2006-Plenário, que determinou a suspensão cautelar da obra, para o mérito negar-lhe provimento;

41.2 - com fulcro no art. 71, inciso IX, da Constituição Federal, no art. 45 da Lei 8.443/1992 e no art. 251 do Regimento Interno/TCU, determinar ao DNIT que adote as providências necessárias ao exato cumprimento da Lei, promovendo a anulação da Concorrência n.º 15/2001 e de todos os atos dela advindos, em especial o Contrato TT-294/2005, conforme previsto no artigo 49 da Lei n.º 8.666/1993, por afrontar os princípios básicos da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da igualdade, da publicidade, e da probidade administrativa insculpidos no art. 3º da referida Lei;

41.3 - com base no art. 46 da Lei n.º 8.443/1992, no art. 271 do Regimento Interno deste Tribunal, c/c o art. 88, inciso II, da Lei 8.666/1993, declarar a inidoneidade das empresas ARG Ltda. (CNPJ 20.520.862/0001-5) e da Construtora Sanches Tripoloni Ltda. (CNPJ 53.503.652/0001-05), integrantes do Consórcio ARG-Sanches Tripoloni, para participarem de licitações no âmbito da Administração Pública Federal pelo prazo de 5 (cinco) anos;

41.4 - caso este Tribunal declare a inidoneidade das empresas constituintes do Consórcio contratado, determinar a esta Unidade Técnica que, após configurado o trânsito em julgado da referida deliberação, em relação ao assunto disposto no item 39.3 acima, expeça comunicação à Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, informando a respeito do Acórdão proferido, e requerendo àquela unidade que adote as providências necessárias à efetivação do decisum no âmbito do Sistema de Cadastramento Unificado de Fornecedores - SICAF;

41.5 - aplicar à Sr.ª Maria Letizia Jimenez Abbate Fiala, Presidente da Comissão de Licitação (CPF 662.110.699-87), a multa prevista no inciso II do art. 58 da Lei n.º 8.443/1992, em razão das irregularidades praticadas na realização do Concorrência n.º 15/2001, incorrendo no disposto no art. 10 da Lei n.º 8.429/1992, inciso VIII, fixando-lhe o prazo de 15 (quinze) dias, a contar da notificação, para comprovar perante o Tribunal (art. 214, III, “a”, do RI/TCU), o seu recolhimento aos cofres do Tesouro Nacional, acrescida da correção monetária calculada a partir do dia seguinte ao término do prazo ora fixado até a data do efetivo recolhimento, na forma prevista na legislação, caso não atendida a notificação;

41.6 - aplicar ao Sr. David José de Castro Gouvêa, Superintendente Regional do Dnit/PR (CPF 232.236.859-87), a multa prevista no inciso II do art. 58 da Lei n.º 8.443/1992, por ter infringido o princípio básico da eficácia administrativa ao assinar a Ordem de Serviço n.º 22/2006 para início das obras, sabendo das irregularidades graves constatadas em auditoria desta Corte, e fixar-lhe o prazo de 15 (quinze) dias, a contar da notificação, para comprovar, perante o Tribunal (art. 214, III, “a”, do RI/TCU), o seu recolhimento aos cofres do Tesouro Nacional, acrescida da correção monetária calculada a partir do dia seguinte ao término do prazo ora fixado até a data do efetivo recolhimento, na forma prevista na legislação, caso não atendida a notificação;

41.7 - aplicar ao Sr. Hideraldo Luiz Caron (CPF 323.497.930-87), Diretor de Infra-Estrutura Rodoviária e ao Sr. Luiz Munhoz Prosel Júnior (CPF 459.516.676-15), Coordenador-Geral de Construção Rodoviária, a multa prevista no inciso II do art. 58 da Lei n.º 8.443/1992, por terem anuído com a cessão ao DNIT do Contrato n.º 82/2002, celebrado entre a Prefeitura Municipal de Foz do Iguaçu/PR e o Consórcio ARG/Sanches Tripoloni, tendo em vista que o Contrato era lesivo aos cofres públicos e provinha de licitação fraudulenta, incorrendo no disposto no art. 11 da Lei n.º 8.429/1992, fixando-lhes o prazo de 15 (quinze) dias, a contar da notificação, para comprovarem, perante o Tribunal (art. 214, III, a, do RI/TCU), o seu recolhimento aos cofres do Tesouro Nacional, acrescida da correção monetária calculada a partir do dia seguinte ao término do prazo ora fixado até a data do efetivo recolhimento, na forma prevista na legislação, caso não atendida a notificação;

41.8 - aplicar a multa prevista no §1º do art. 58 da Lei n.º 8.443/1992, à empresa ARG Ltda., CNPJ n.º 20.520.862/0001-5, e à Construtora Sanches Tripoloni Ltda., CNPJ n.º 53.503.652/0001-05, integrantes do Consórcio ARG/Sanches Tripoloni, pelo descumprimento do item 9.1 do Acórdão n.º 1.975/2006 ¿ TCU ¿ Plenário, colocando em risco a vida dos usuários do trecho da rodovia liberado por essa Corte compreendido entre o km 0 e o km 1,7, fixando-lhe o prazo de 15 (quinze) dias, a contar da notificação, para comprovar, perante o Tribunal (art. 214, III, a, do RI/TCU), o seu recolhimento aos cofres do Tesouro Nacional, acrescida da correção monetária calculada a partir do dia seguinte ao término do prazo ora fixado até a data do efetivo recolhimento, na forma prevista na legislação, caso não atendida a notificação;

41.9 - determinar ao Dnit que adote as providências necessárias para o término das obras iniciadas no trecho compreendido entre os quilômetros 0 e 1,7 da Rodovia BR-469/PR e que estão colocando em risco a vida dos usuários da rodovia, exigindo do Consórcio ARG-Sanches Triboponi o cumprimento do art. 70 da Lei 8.666/1993, dos itens 14.6 e 27.12 do Edital de licitação e das cláusulas 13ª e 14ª do Contrato 28/2002;

41.10 - encaminhar à Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização do Congresso Nacional e ao Ministro de Estado dos Transportes cópia da deliberação que vier a ser adotada, acompanhada do Relatório e Voto que a fundamentam, informando que as irregularidades graves apuradas no âmbito do Contrato TT 294/2005, motivo da paralisação do fluxo de recursos para a obra, ainda não foram sanadas, porém o Programa de Trabalho n.º 26.782.0233.5E53.0041 - Construção de Contorno Rodoviário no Município de Foz de Iguaçu - BR-277/469 - no Estado do Paraná - poderá ter sua execução liberada, após o cumprimento do contido no item 39.2 supra.”

7. Manifestando-se sobre a matéria, o Sr. Diretor da Secex/PR reforça os fundamentos principais expostos na instrução e acrescenta ao encaminhamento proposto, o qual endossa inteiramente, proposta de inabilitação para o exercício de cargo em comissão ou função de confiança, no âmbito da administração federal, da Srª Maria Letizia Abbate Fiala, que presidiu a comissão de licitações responsável pela Concorrência 15/2001, ora objeto de impugnação, pelas graves irregularidades verificadas no certame.

8. Em seguida, o Sr. Secretário alinha novas considerações em favor do encaminhamento posto na instrução, ressaltando, do mesmo modo como o fez o parecer do Sr. Diretor, a correspondência enviada pelo Sr. Superintendente-Regional do Dnit em Santa Catarina dando conta de que aquela regional não tem mais interesse na continuidade do Contrato TT-294/2005, que resultou da concorrência inquinada de inválida pela Secex/PR (fls. 902/903).

9. Em seguida a esse posicionamento final de mérito da Secex/PR, verificou-se a prática de atos processuais tendentes a compelir o Dnit a executar os serviços tidos como emergenciais no trecho que oferecia riscos aos usuários da rodovia, conforme facultado pelo Acórdão 1.975/2006-Plenário. Nesse ínterim, tanto o Dnit como o consórcio contratado tiveram acesso à instrução e demais manifestações de mérito da Secex/PR e ofereceram, separadamente, as contrarazões que entenderam pertinentes, tendo suas novas alegações sido admitidas no processo.

10. Na manifestação de fls. 1119/1124, o Sr. Diretor traça um breve resumo do processo e das intercorrências posteriores à instrução de mérito, em que ratifica inteiramente o encaminhamento já aprovado no âmbito daquela Secretaria de Controle Externo, no que foi acompanhado pelo Sr. Secretário da Unidade. O inteiro teor desta manifestação última da Secex/PR é transcrita a seguir:

“Cuida o presente processo de Relatório de Levantamento abrangendo irregularidades encontradas nas obras de Construção, Pavimentação e Restauração do Contorno Rodoviário da Cidade de Foz do Iguaçu, interligação das rodovias BR-277/PR e BR-469/PR, tendo sido exarados, até o presente momento, os Acórdãos nºs 1622/2006 e 1975/2006 ¿ TCU ¿ Plenário.

2. Em 27/9/2007, esta Unidade Técnica encaminhou a instrução de mérito de fls. 961/1034 (vols. 04 e 05), a qual abrangia todas as questões levantadas nos presentes autos; acerca desta instrução, importante rememorar o teor do Ofício nº 1885/SR/DNIT/PR, de 31/08/2007, assinado pelo Superintendente da 9ª UNIT, relatando que “estudos no âmbito desta Superintendência indicam que pode ser desenvolvido projeto mais adequado, tanto do ponto de vista ambiental quanto sob o aspecto funcional, não coincidente com o objeto do Contrato TT-294/05, resultando assim que não existe por parte desta Superintendência interesse na continuidade do referido contrato”. Com base em toda análise despendida pela SECEX/PR e também nesta informação prestada pela autoridade do DNIT no Paraná foi submetida a seguinte proposta:

- com fundamento nos arts. 277 e 289 do RI/TCU, conhecer do agravo interposto pela empresa ARG Ltda., integrante do consócio contratado, contra o Acórdão TCU n.º 1622/2006-Plenário, que determinou a suspensão cautelar da obra, para o mérito negar-lhe provimento;

- com fulcro no art. 71, inciso IX, da Constituição Federal, no art. 45 da Lei 8.443/92 e no art. 251 do Regimento Interno/TCU, determinar ao DNIT que adote as providências necessárias ao exato cumprimento da Lei, promovendo a anulação da Concorrência n.º 015/2001 e de todos os atos dela advindos, em especial o Contrato TT- 0294/2005, conforme previsto no artigo 49 da Lei n.º 8.666/93, por afrontar os princípios básicos da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da igualdade, da publicidade, e da probidade administrativa insculpidos no art. 3º da referida Lei;

- com base no art. 46 da Lei n.º 8.443/1992, no art. 271 do Regimento Interno deste Tribunal, c/c o art. 88, inciso II, da Lei 8.666/93, declarar a inidoneidade das empresas ARG Ltda. (CNPJ n.º 20.520.862/0001-5) e da Construtora Sanches Tripoloni Ltda. (CNPJ n.º 53.503.652/0001-05), integrantes do Consórcio ARG-Sanches Tripoloni, para participarem de licitações no âmbito da Administração Pública Federal pelo prazo de 05 (cinco) anos;

- caso este Tribunal declare a inidoneidade das empresas constituintes do Consórcio contratado, determinar a esta Unidade Técnica que, após configurado o trânsito em julgado da referida deliberação, em relação ao assunto disposto no item 39.3 acima, expeça comunicação à Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, informando a respeito do Acórdão proferido, e requerendo àquela unidade que adote as providências necessárias à efetivação do decisum no âmbito do Sistema de Cadastramento Unificado de Fornecedores - SICAF;

- aplicar à Sr.ª Maria Letizia Jimenez Abbate Fiala, Presidente da Comissão de Licitação (CPF n.º 662.110.699-87), a multa prevista no inciso II do art. 58 da Lei n.º 8.443/92, em razão das irregularidades praticadas na realização do Concorrência n.º 015/2001, incorrendo no disposto no art. 10 da Lei n.º 8.429/92, inciso VIII, fixando-lhe o prazo de 15 (quinze) dias, a contar da notificação, para comprovar perante o Tribunal (art. 214, III, a, do RI/TCU), o seu recolhimento aos cofres do Tesouro Nacional, acrescida da correção monetária calculada a partir do dia seguinte ao término do prazo ora fixado até a data do efetivo recolhimento, na forma prevista na legislação, caso não atendida a notificação;

- aplicar ao Sr. David José de Castro Gouvêa, Superintendente Regional do Dnit/PR (CPF n.º 232.236.859-87), a multa prevista no inciso II do art. 58 da Lei n.º 8.443/92, por ter infringido o princípio básico da eficácia administrativa ao assinar a Ordem de Serviço n.º 022/2006 para início das obras, sabendo das irregularidades graves constatadas em auditoria desta Corte, e fixar-lhe o prazo de 15 (quinze) dias, a contar da notificação, para comprovar, perante o Tribunal (art. 214, III, a, do RI/TCU), o seu recolhimento aos cofres do Tesouro Nacional, acrescida da correção monetária calculada a partir do dia seguinte ao término do prazo ora fixado até a data do efetivo recolhimento, na forma prevista na legislação, caso não atendida a notificação;

- aplicar ao Sr. Hideraldo Luiz Caron (CPF n.º 323.497.930-87), Diretor de Infra-Estrutura Rodoviária e ao Sr. Luiz Munhoz Prosel Júnior (CPF n.º 459.516.676-15), Coordenador-Geral de Construção Rodoviária, a multa prevista no inciso II do art. 58 da Lei n.º 8.443/92, por terem anuído com a cessão ao DNIT do Contrato n.º 082/2002, celebrado entre a Prefeitura Municipal de Foz do Iguaçu/PR e o Consórcio ARG/Sanches Tripoloni, tendo em vista que o Contrato era lesivo aos cofres públicos e provinha de licitação fraudulenta, incorrendo no disposto no art. 11 da Lei n.º 8.429/92, fixando-lhes o prazo de 15 (quinze) dias, a contar da notificação, para comprovarem, perante o Tribunal (art. 214, III, a, do RI/TCU), o seu recolhimento aos cofres do Tesouro Nacional, acrescida da correção monetária calculada a partir do dia seguinte ao término do prazo ora fixado até a data do efetivo recolhimento, na forma prevista na legislação, caso não atendida a notificação;

- aplicar a multa prevista no §1º do art. 58 da Lei n.º 8.443/92, à empresa ARG Ltda., CNPJ n.º 20.520.862/0001-5, e à Construtora Sanches Tripoloni Ltda., CNPJ n.º 53.503.652/0001-05, integrantes do Consórcio ARG/Sanches Tripoloni, pelo descumprimento do item 9.1 do Acórdão n.º 1975/2006 ¿ TCU ¿ Plenário, colocando em risco a vida dos usuários do trecho da rodovia liberado por essa Corte compreendido entre o km 0 e o km 1,7, fixando-lhe o prazo de 15 (quinze) dias, a contar da notificação, para comprovar, perante o Tribunal (art. 214, III, a, do RI/TCU), o seu recolhimento aos cofres do Tesouro Nacional, acrescida da correção monetária calculada a partir do dia seguinte ao término do prazo ora fixado até a data do efetivo recolhimento, na forma prevista na legislação, caso não atendida a notificação;

- determinar ao Dnit que adote as providências necessárias para o término das obras iniciadas no trecho compreendido entre os quilômetros 0 e 1,7 da Rodovia BR-469/PR e que estão colocando em risco a vida dos usuários da rodovia, exigindo do Consórcio ARG-Sanches Tripoloni o cumprimento do art. 70 da Lei 8.666/93, dos itens 14.6 e 27.12 do Edital de licitação e das cláusulas 13ª e 14ª do Contrato 028/2002;

- encaminhar à Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização do Congresso Nacional e ao Ministro de Estado dos Transportes cópia da deliberação que vier a ser adotada, acompanhada do Relatório e Voto que a fundamentam, informando que as irregularidades graves apuradas no âmbito do Contrato TT 0294/2005, motivo da paralisação do fluxo de recursos para a obra, ainda não foram sanadas, porém o Programa de Trabalho n.º 26.782.0233.5E53.0041 - Construção de Contorno Rodoviário no Município de Foz de Iguaçu - BR-277/469 - no Estado do Paraná - poderá ter sua execução liberada, após o cumprimento do contido no item 39.2 supra.

3. Encaminhada a referida proposta, esta Secretaria, detectando que o item 9.1 do Acórdão nº 1975/2006 restava pendente de adimplemento por parte do DNIT, aliado à exposição dos usuários do referido trecho rodoviário a inequívoco perigo (ver recente ofício juntado às fls. 1117/1118), “representou” a esse Relator, por meio da peça juntada às fls. 1040/1050 do vol. 05, objeto da medida cautelar concedida por meio do Despacho de fls. 1054/1057.

4. Em resposta à medida cautelar deferida, o DNIT, por meio do seu Diretor-Geral, encaminhou os documentos de fls. 1066 (prorrogação de prazo), fls. 1067 (considerações preliminares) e fls. 1112/1113 (considerações finais), bem como o Consórcio detentor do Contrato TT-294/2005, aproveitando-se da ausência de deliberação definitiva desta Corte, protocolou “novos elementos de defesa” às fls. 1068/1111.

5. Os pontos que merecem destaque podem ser assim divididos: não cumprimento da medida cautelar pelo DNIT, “nova análise” formulada pelo Sr. Diretor Geral e “novas” informações prestadas pelo consórcio ARG/SANCHES TRIPOLONI.

6. No que permeia ao “não cumprimento da medida cautelar pelo DNIT”, sustenta a autoridade da referida autarquia que os significativos custos de mobilização das instalações físicas e/ou máquinas e equipamentos, bem como dos próprios serviços estaria acarretando “insurgência” por parte do consórcio para a realização dos serviços nos KM 0,0 a 1,7. Requer, neste viés, que esta Corte autorize o reinício do conjunto das obras na localidade.

7. Acerca deste ponto, tanto o item 9.1 do Acórdão nº 1975/2006, quanto a cautelar deferida nos presentes autos buscavam, tão somente, atender situação urgente existente no KM 0,0 ao 1,7 da referida rodovia decorrente da autorização irresponsável para início das obras por parte do DNIT, consoante demonstrado às fls. 1018/1020. Assim, o TCU somente pronunciou-se no sentido de autorizar a realização dos serviços estritamente correlatos com a situação emergencial, até porque sobre o Contrato TT-294/2005 pesam uma série de irregularidades que impossibilitam, a nosso ver, a sua regular execução. Alia-se, ainda, o próprio posicionamento da 9ª UNIT, descrito no item 2 supra, de que o projeto de engenharia existente não é “adequado” para a realidade do empreendimento.

8. Ainda quanto a este ponto, no Despacho de fls. 1054/1057, o Relator, nos itens 8 e 11, deixou registrado que o “DNIT não teria mais interesse em manter o contrato inquinado” e dessa forma, seguindo proposta da SECEX/PR, listou quatro possibilidades para cumprimento da referida medida cautelar:

“Para a realização imediata desse serviço, o Dnit poderá, se for o caso:

a) utilizar-se das hipóteses de contratação direta, em especial daquela descrita no art. 24, inciso IV, da Lei n.º 8.666/1993, atentando para o disposto no art. 26 desta mesma lei e no art. 50, inciso IV, da Lei n.º 9.784/1999;

b) utilizar-se, excepcionalmente, de aditivo ao contrato de manutenção (conservação e recuperação) da rodovia existente;

c) realizar ela própria a obra, caso tenha estrutura (de pessoal e de equipamentos) para fazê-lo;

d) ou, providenciar qualquer outra solução para o saneamento urgente do problema existente.”

9. Neste momento, parece que o DNIT só vislumbra a possibilidade de execução da integralidade das obras pelo próprio Consórcio ARG/Sanches Tripoloni, circunstância afastada, formalmente, pelo próprio DNIT. Neste ponto, ante a surpresa com o posicionamento do DNIT, registro o seguinte trecho do Relatório que antecedeu o Acórdão nº 1738/2006 ¿ TCU ¿ Plenário: “Não se pode aceitar a perpetuação de práticas desse tipo no país, do tipo “existem leis que não pegam”, “há normas que não precisam ser seguidas”, “irregularidades não levam à punições”, “existe o jeitinho brasileiro para se resolver as questões” etc.”.(...)

10. Ademais, surpreende desfavoravelmente o posicionamento do Diretor Geral do DNIT acerca dos elevados custos envolvidos para solução emergencial das cavas existentes no KM 0,0 ao 1,7, tendo em vista, sobretudo, o teor do Ofício nº 078/2008/UL, de 08/07/2008, da lavra do Chefe da Residência do DNIT em Foz do Iguaçu/PR, Engenheiro Vicente Veríssimo Jr., que estimou, por meio de levantamento in loco, em R$ 160.734,40 os serviços a serem realizados (fls. 06/08 do TC 016.631/2008-6 ¿ apenso). Assim, tendo em vista que as obras em tela orçam aproximadamente 120 milhões de reais (fl. 1032 do vol. 05), a solução emergencial no referido trecho custaria menos que 0,20% do valor contratual.

11. Destarte, a “proposta” trazida pelo Sr. Diretor Geral do DNIT de realização da integralidade dos serviços pelo consórcio vencedor mostra-se em dissonância com o próprio posicionamento técnico do Superintendente da 9ª UNIT, havendo, ainda, efetivo desinteresse no cumprimento da medida cautelar deferida e no atendimento ao interesse público demonstrado no Despacho desse Relator às fls. 1054/1057.

12. No que toca à “nova análise formulada pelo Sr. Diretor Geral do DNIT”, assim como “às novas informações prestadas pelo consórcio ARG/SANCHES TRIPOLONI”, perpassando a documentação anexada, não se verificam documentos, tão pouco elementos de convicção suficientes para alterar o juízo formulado por esta Unidade Técnica às (fls. 961/1034 - vols. 4 e 5), instrução em que se buscou analisar, detidamente, todos os indícios de irregularidades descritos no Acórdão nº 1622/2006¿ TCU ¿ Plenário.

13. Nesta toada, os argumentos apresentados neste momento acerca do comprovado sobrepreço (fls. 1072/1075), do desatualizado projeto básico (fl. 1086 e seguintes), dos robustos indícios de fraude à licitação (fls. 1087 e seguintes), dentre outros, já mereceram a devida análise na instrução supra descrita, constituindo-se, apenas, em alegações procrastinatórias para o deslinde da matéria.

14. Assim, ratifico a proposta de fls. 1024/1026.

15. Por fim, menciono trecho do TC 015.680/2005-1, o qual se mostra em estreita consonância a sequência de fatos ocorridos no presente processo: “Posto isso, lembro que a sociedade civil não pode ser privada da contínua prestação de serviços públicos que permitam o usufruto dos bens públicos postos à sua disposição e que, assim, desencontros jurídicos (...) não podem resultar no completo abandono das já combalidas rodovias nacionais, comprometendo a segurança da comunidade local e até mesmo a eficiência do escoamento da produção regional, com perversos reflexos sobre a atividade econômica, até porque a República no Brasil, embora instituída sob a forma federativa, deve manter o caráter uno e indivisível do Estado” (trecho do TC 015.680/2005-1).

16. Ante o exposto, submetemos os autos à consideração superior ratificando a proposta de mérito de fls. 961/1034 - vols. 4 e 5, bem como propondo, à luz do § 1º do art. 289 do Regimento Interno c/c art. 48 da Resolução n.º 191/2006, que o expediente de fls. 1112/1113 encaminhado pelo Diretor Geral do DNIT seja conhecido como Agravo, negando-lhe provimento.”

É o Relatório.

Voto do Ministro Relator

Submeto ao exame deste E. Plenário processo tratando de fiscalização realizada pela Secex/PR sobre as obras de construção, pavimentação e restauração na interligação das BRs 277/PR e 469, conhecida como “Contorno de Foz de Iguaçu”, com extensão de 30 km.

2. Por duas vezes trouxe o presente processo a este e. Plenário para apreciação de medida cautelar, inaudita altera pars, proposta pela Secex/PR com o fim de suspender os serviços até que fossem adequadamente discutidas todas as graves irregularidades imputadas não só à licitação da obra, que foi conduzida pela edilidade de Foz de Iguaçu/PR, como também à própria planilha contratual de preços e serviços, que segundo a unidade técnica, estaria eivada de sobrepreço significativo em relação ao mercado. Seguindo o voto que apresentei na primeira ocasião, no qual procurei expressar a gravidade de que se revestia as irregularidades registradas no processo, esta Corte proferiu o Acórdão 1.622/2006-Plenário adotando a cautelar sugerida e determinando a oitiva de todos os responsáveis e interessados, na forma regimental.

3. Em seguida, acolhendo ponderações oriundas do Dnit, que se tornara o cessionário-contratante do contrato firmado em decorrência da licitação feita pela prefeitura de Foz de Iguaçu, segundo as quais a suspensão da obra trouxera risco à operação do trecho em se iniciaram os serviços, trouxe novamente o processo a este Plenário a fim de que o trecho em risco fosse excluído da cautelar inicialmente expedida, medida que foi encampada por meio do Acórdão 1.975/2006-Plenário.

4. Desde então, os responsáveis e o consórcio contratado para a execução da obra, formado pelas empresas ARG Ltda. e Construtora Sanches Tripoloni Ltda., ofereceram, por duas vezes os esclarecimentos que lhe foram facultados, acerca das irregularidades registradas no processo, tendo a Secex/PR providenciado a devida instrução final da matéria.

5. As irregularidades atribuídas pela unidade técnica à condução do empreendimento foram informadas em momentos distintos. Inicialmente, as irregularidades relacionavam-se mais diretamente à contratação da obra, questionando a assunção, pelo Dnit, do contrato firmado, de início, pela Prefeitura daquele município, no âmbito de convênio firmado com aquela autarquia federal. Consta também desse primeiro conjunto de ocorrências, em especial, a acusação de que a planilha de preços e serviços apresentava sobrepreço de cerca de R$ 10.000.000,00, a preços iniciais de julho de 2001, e de taxa de BDI excessiva. São as irregularidades iniciadas com a alínea “a” do subitem 4, do Relatório precedente.

6. Posteriormente, no curso de processo, a Secretaria concentrou-se no processo licitatório, tendo encontrado graves irregularidades no procedimento. Tais ocorrências, segundo a Secex/PR, configuram a nulidade insanável do procedimento licitatório e suscitam a declaração de inidoneidade das firmas ARG e Sanches Tripoloni e a imposição de multa à Sra. Maria Letizia Jimenez Abbate Fiala, presidente da comissão da licitação instituída pela Prefeitura de Foz do Iguaçu. A descrição desse segundo grupo de irregularidades inicia-se com a línea “b” no mesmo subitem 4 do Relatório. É com esse segundo grupo que inicio a presente análise.

II

7. No que tange as falhas apontadas na licitação da obra, assiste razão à unidade instrutiva em pugnar pela invalidação do procedimento. Pelo menos duas das irregularidades atribuídas à licitação configuram a nulidade absoluta jurídico-formal do certame. São elas: (a) a não-publicação do resumo do edital no Diário Oficial da União; e (b) a omissão do verdadeiro objeto da licitação na descrição constante do aviso publicado.

8. A imputação referente à inexistência de projeto básico, devidamente aprovado pela autoridade competente, antes do início da licitação é também irregularidade que poderia justificar a nulidade do procedimento, tal a taxatividade da disposição constante do art. 7º, § 2º, da Lei 8.666/1993. Segundo esse dispositivo, a licitação só pode ter início se houver projeto aprovado, sob pena de nulidade e responsabilização do agente omisso.

9. De modo geral, os responsáveis alegam que o projeto existia à época da licitação, em novembro/dezembro de 2001, embora só tenha sido aprovado pelo Dnit em junho de 2003. Em princípio, os responsáveis têm razão em considerar que a aprovação posterior convalida os atos que deram sequência à licitação sem a dita aprovação. Mesmo assim, é de se indagar da qualidade do projeto eventualmente providenciado pela prefeitura de Foz, dado o reduzido espaço de tempo para sua elaboração, entre setembro de 2001, quando foi assinado o chamado “convênio sem ônus” entre o então DNER e aquela municipalidade, e novembro do mesmo ano, data da publicação do edital.

10. Como também é bastante saliente a suspeita de que nem o Dnit nem a prefeitura de Foz do Iguaçu dispunham dos recursos necessários à execução da obra, outro fator de nulidade de pleno direito da licitação em comento, com reza o mesmo dispositivo citado da lei de licitações. De outro modo não se entende porque o dito “convênio sem ônus” não explicita esse fato ao tratar do valor (cláusula quarta, fl. 766, v. 3).

11. Esta possível falta não foi apontada pela Secex/PR. Refiro-a porque falhas como tais eram características desse tipo de ajuste sem ônus que, ao tempo do DNER, era prática comum na autarquia e que recebeu crivo negativo por parte desta Corte. Assim é que, por meio da Decisão 1.217/2002-Plenário, esta Corte chegou a determinar aos dirigentes da autarquia que se abstivessem de “assinar novos convênios ditos sem ônus, que contrariam o art. 3º, alínea “e”, da Norma CA/DNER nº 226/89 e o art. 3º, alínea “f”, da Lei nº 5.917/73, evitando, ainda, que o comprometimento indevido do DNER contribua ou induza à aprovação de obras no Orçamento Geral da União sem a prévia existência de projeto técnico”.

12. No relatório que acompanha a deliberação citada, infere-se claramente que era próprio desses convênios sem ônus serem celebrados com as entidades federadas quando não havia nem projeto técnico nem recursos orçamentários aprovados para as obras neles objetivadas. Daí o entendimento desta Corte de que esse tipo de comprometimento afligia insanavelmente as cautelas postas na Lei de Licitações para a abertura de certames visando à execução de obras públicas.

13. Mesmo não se tendo notícia segura sobre a existência de projeto apto a ser licitado e de recursos orçamentários para a obra, não há negar que as duas irregularidades apontadas acima, versando sobre o atendimento defeituoso ao princípio da publicidade, basilar aos procedimentos licitatórios, possuem gravidade suficiente para justificar a anulação de pleno direito da licitação em exame. Tais falhas são graves ao ponto, inclusive, de configurarem fraude ao certame, como defende a Secex/PR.

14. Com efeito, não se entende porque o resumo do edital não foi publicado no Diário Oficial da União, em frontal inobservância do disposto no art. 21, inciso I, da Lei 8.666/1993, tratando-se de obra de responsabilidade exclusivamente federal, sem qualquer indicação mais robusta de que o município dispunha realmente dos recursos e, pior, com expressa previsão no convênio sem ônus de que recursos federais poderiam ser alocados à obra. Nenhuma das alegações apresentadas pelos responsáveis esclarecem porque o DOU foi descartado.

15. No máximo, alegam que a licitação era municipal, como se fosse possível ignorar que a obra era manifestamente federal. A alegação também olvida o fato de que o contrato decorrente da licitação não teve qualquer execução com recursos municipais. Assim, me parece óbvio que a licitação não era municipal, atestando a ofensa frontal e injustificada a dispositivo legal que introduz o princípio constitucional da publicidade nas licitações públicas.

16. Ao recorrer à Imprensa Oficial do Estado do Paraná, os responsáveis escolheram via igualmente suspeita para divulgarem a licitação: ao invés do Diário Oficial do Estado, que seria a opção natural, segundo a letra expressa da lei, os responsáveis escolheram o Diário Oficial de Comércio, Indústria e Serviços, sem qualquer justificativa para a escolha desse veículo mais restrito, o que lança dúvidas desnecessárias sobre o verdadeiro objetivo dessa opção.

17. Infelizmente, não encerra aí a lista de procedimentos divorciados do seu leito natural. A segunda irregularidade apontada acima possui poder nulificante ainda mais alto. Trata-se da defeituosa descrição do objeto da licitação no aviso do edital publicado na Imprensa Oficial do Estado do Paraná e no jornal Gazeta do Paraná. Com este último, os responsáveis pretendiam satisfazer a exigência de publicação do procedimento em jornal de grande circulação no estado, a despeito de esse jornal, com sede em Cascavel, ter apenas abrangência regional.

18. O aviso publicado nesses veículos, de responsabilidade da presidente da comissão de licitação, refere-se ao objeto como “obras de infraestrutura urbana no Município de Foz do Iguaçu”, e mais não diz sobre o valor do orçamento, o local das obras e outras informações relevantes para o imediato entendimento do escopo do objeto pretendido.

19. É discutível que as obras rodoviárias objetivadas pelos convenentes possam ser equiparadas ou subsumidas a simples obras de infraestrutura urbana. Parece-me claro que, tratando-se de edital publicado por prefeitura, a indicação de que se trata de obras deste último tipo possa remeter à verdadeira natureza do objeto pretendido: “obras de construção, pavimentação e restauração do Contorno Rodoviário de Foz do Iguaçu” nas BRs 277 e 469/PR, como consta expressamente do edital. Ou ainda, “obras de construção e pavimentação da interligação das rodovias BR-277/PR e BR 469/PR”, como está posto no convênio dito sem ônus.

20. A simples troca do descritor oficial, diretamente disponível nos documentos da licitação, por uma descrição estranha a esses mesmos papéis, fundamentalmente errônea, já teria, por si própria, força invalidante do procedimento. Porém, somada ao conjunto de falhas incidentes sobre o dever básico de dar publicidade ao certame, da forma mais direta e convencional possível, deixa transparecer a intenção de ocultar o verdadeiro objeto da licitação, o que dá vazão à acusação de fraude ao procedimento licitatório feita pela Secex/PR. Por esta última razão cabe acrescentar às medidas alvitradas pela unidade técnica, em seu encaminhamento, a de remessa de cópia da deliberação que ora submeto a este Plenário ao Ministério Público Federal no Estado do Paraná, para a sindicabilidade penal dos fatos.

21. Pelo exposto no presente tópico, conclui-se que a licitação promovida pela prefeitura de Foz do Iguaçu é nula de pleno direito, nulidade que se estende ao próprio contrato, nos exatos termos do art. 49, § 2º, da Lei 8.666/1993. Obviamente, a futura subrogação do contrato ao Dnit é também alcançada pela nulidade da licitação original, cabendo ao ente autárquico adotar imediatas providências no sentido da desconstituição do contrato juridicamente inexistente.

22. A análise que faço a seguir, acerca do sobrepreço relevante imputado à planilha contratual, tem a finalidade apenas de mostra que, além de juridicamente inválido, a contratação é também lesiva aos cofres públicos, reforçando o juízo de imprestabilidade dos procedimentos examinados neste processo.

III

23. Imputa-se ao contrato da obra em comento sobrepreço absoluto de R$ 9.988.890,87. Para chegar a esse valor, a Secex/PR examinou os 21 itens mais relevantes em termos de valor, totalizando R$ 33.389.652,45, ou 44,7% do total contratado inicialmente. O sobrepreço encontrado é quase 30% do valor total daqueles 21 itens, percentual realmente expressivo.

24. É preciso notar, no entanto, que cerca de 88% do sobrepreço concentra-se em apenas três itens do grupo Pavimentação, a saber, a sub-base de solo-cimento, a base de brita graduada e o Concreto Betuminoso Usinado a Quente ¿ CBUQ. Esses três serviços estão a requerer análise individualizada dos argumentos contrapostos, enquanto os itens com sobrepreço menos expressivo poderão ser analisados de forma conjunta.

25. Iniciando a análise pelo primeiro dos itens citados, qual seja, a sub-base de solo-cimento, verifica-se que a Secex encontrou uma diferença de R$ 26,90 entre o preço contratual de R$ 85,37 e o preço dado pelo sistema de custos Sicro 2, operacionalizado pelo próprio Dnit, que foi de R$ 58,47, já computados o custo do transporte dos insumos e da cal, material que não consta da composição do Sicro utilizada como referência.

26. Em sua última manifestação, o Dnit procedeu a diversos ajustes na composição de preços do serviço. O maior deles sem dúvida deve-se à introdução da cal, ajuste que a Secex afirma ter também feito. Ocorre que, de acordo com o Dnit, só esse insumo e o seu transporte, e mais o BDI correspondente, representa 64,63% do acréscimo do preço ajustado sobre o preço de referência do Sicro, sem transporte e sem cal.

27. No ajuste feito pelo Dnit, o peso do cimento cai de 88 kg para 77 kg e a cal entra com 58 kg. Ocorre que o preço da cal é quase duas vezes superior ao custo do próprio cimento e o seu transporte é igualmente mais oneroso, pela maior distância. Nesses termos, a introdução da cal é de tal forma antieconômica que me parece inverossímil que ela seja de fato utilizada no serviço. Por essa razão, as justificativas apresentadas pelo Dnit não podem ser acatadas, procedendo a impugnação feita pela Secex/PR quanto ao preço desse serviço, oriundo de licitação viciada.

IV

28. No que tange à base de brita graduada, o ajuste mais relevante aconteceu no preço da brita. A composição de referência do Sicro utiliza o preço de produção desse insumo pela própria contratada, mas o Dnit limita-se a dizer que foram utilizados o preço comercial da brita para o Estado de São Paulo. A troca do preço de produção pelo comercial é significativa. Enquanto o custo de produção é de apenas R$ 10,61, o comercial chega a R$ 27,20.

29. Há a ressalva de que o preço da brita utilizado é o cotado para o Estado de São Paulo. Para o Rio Grande do Sul, o preço cotado é de R$ 21,95, que é substancialmente inferior ao de 27,20, válido para São Paulo. Em 2001, o Sicro não apresentava preços para o Paraná e Santa Catarina. Mesmo aceitando-se o preço do Estado de São Paulo, o sobrepreço nesse serviço mantém-se em patamar expressivo, de aproximadamente R$ 639.793,08, embora a redução do quantum impugnado tenha sido igualmente significativa.

30. Ainda que as justificativas apresentadas pelos responsáveis possam ser parcialmente acatadas neste item específico de CBUQ, permanece válido o questionamento acerca da onerosidade geral da planilha contratual advinda da irregular licitação promovida pela prefeitura de Foz de Iguaçu. Com efeito, o sobrepreço remanescente nesse item não encontra qualquer compensação em outros serviços mais importantes, seja nos de terraplenagem, seja nos de aço e concreto, cujos custos unitários, embora não impugnados explicitamente pela Secex/PR, estão todos em níveis bem elevados.

V

31. No caso do CBUQ, os ajustes principais efetuados pelo Dnit devem-se à consideração de preços comerciais de insumos. Desta feita, além da brita, o custo da areia foi aferido pelo seu preço comercial. Resultou que, com tudo isso, o preço referencial encontrado pelo Dnit é inferior ao estimado pela Secex/PR, procedendo a imputação de sobrepreço feita inicialmente pela Unidade. Tal sobrepreço, nos dois itens de CBUQ (Binder e Capa de Rolamento) totaliza R$ 1.440.291,98.

VI

32. Quanto aos itens que contribuem, conjuntamente, com cerca de 12% do sobrepreço apurado, verifica-se que cinco pertencem aos grupos de terraplenagem e pavimentação, enquanto, os doze restantes integram o grupo de drenagem. Quanto a estes, as principais correções propostas pelo Dnit consistem na substituição dos custos de produção da brita, da areia e do rachão pelos seus preços comerciais e no cômputo dos custos de transporte desses materiais.

33. No que se refere ao preço dos materiais citados, que se fazem sentir no preço final dos diversos itens de drenagem através das misturas utilizadas na fabricação e montagem dos dutos, entendo que a substituição efetuada tem fundamento. Em se tratando de drenagem, em que a compra dos próprios elementos de drenagem diretamente junto a terceiros não é incomum, torna-se ainda mais justificável a utilização dos preços comerciais da brita, da areia e do rachão. Não há escala para que esses materiais sejam produzidos na obra.

34. Com relação ao transporte, verifiquei que a equipe de auditoria realmente não considerou esse custo nos preços de referência em que se baseou para imputar o sobrepreço nos itens de drenagem. Retirou diretamente tais preços das composições do Sicro, sem o ajuste do transporte. Portanto, a correção do Dnit deve ser acolhida.

35. O sobrepreço apontado nesses itens não se mantém, mas também não se reverte absolutamente em qualquer vantagem palpável para a administração. Os preços se mantém no limite de referência dada pelo Sicro, após incorporados todos os inúmeros ajustes metodológicos levantados pelo Dnit. Não há ocorrência do desconto que costuma ocorrer nos contratos oriundos de licitação competitiva e não há, principalmente, qualquer compensação dos ganhos expressivos verificados nos itens mais relevantes.

VI

36. Os itens restantes envolvem serviços de terraplenagem e pavimentação intensivos em equipamentos, tais como a escavação, carga e transporte de solos moles e os regularização, compactação e enleivamento, além do serviço de tapa-buraco. Nesses serviços, a alegação maior do Dnit diz respeito a interferência dos fatores climáticos e de tráfego na produção da equipe, que não são levados em conta pelo Sicro. Em virtude disso, o departamento defende que as composições do sistema devem ser ajustadas para agregar os fatores referidos.

37. A Secex/PR rejeita ambos os ajustes alegados pelo Dnit. De maneira geral, entende que o consórcio contratado sabia antes da licitação de que seus preços abrangiam todos os custos adicionais derivados das precipitações e do tráfego ao redor da obra. Por isso, os acréscimos ligados a esses fatores configurariam cálculo em duplicidade de custos já conhecidos. Ao expor esse raciocínio, a Unidade conclui do seguinte modo:

“Portanto, se já constava no edital que todos os custos deveriam estar inclusos, e há a declaração do consórcio vencedor da ciência dessa obrigação, não vejo motivo para o Dnit acrescentar custos “extras” para fazer a comparação da viabilidade do aproveitamento de um contrato, pois, com certeza, essas despesas estariam sendo computadas em duplicidade.

A tabela abaixo contém uma ínfima amostra do quanto ficou elevado o preço com base no Sicro depois dessas adequações. Observa-se que, mesmo com esse aumento de mais de 40% em relação aos valores constantes no Sistema Sicro, o valor do contrato é somente 11,71% menor. Somado a isso, não podemos esquecer que o Sicro já possui um valor elevado e que houve irregularidades graves na licitação.”

38. Os preços contratuais refletem todos os custos, como defendido pela unidade. Porém, no que tange aos preços referenciais, há a necessidade de que eles sejam ajustados de modo a permitir a comparação. Porém, no que tange aos custos adicionais pela interferência de tráfego no local das obras, o Sicro já dispõe de tabela específica para essa hipótese. São os serviços do grupo Restauração daquele sistema. Os itens de pavimentação, especialmente suscetíveis a esse tipo de interferência, estão relacionados nesse grupo.

39. Dos três serviços de pavimentação, os dois de compactação (a 95 e a 100%) estão com preços contratuais inferiores aos do Sicro, para a restauração, em julho de 2001. Nesses itens, o sobrepreço, que já era pequeno, deixa de existir. O item restante de pavimentação é o de regularização do subleito. Neste o custo referencial da restauração não suplanta o contratual (no contrato é R$ 0,46/m2, enquanto o Sicro cota R$ 0,33). Porém, considerando que o custo referencial do enleivamento no Sicro/SP (sem qualquer ajuste para chuvas ou tráfego) já é muito superior ao do contrato (R$ 3,25/m2 no contrato, e R$ 3,41 no Sicro), as diferenças se compensam e podemos concluir que ocorre o mesmo empate verificado nos itens de drenagem, valendo aqui as mesmas observações do tópico anterior.

40. No que tange à escavação de solos moles, o próprio Dnit reconhece que o preço contratual supera o preço referencial mesmo ajustando-se este para chuvas e tráfego. O sobrepreço neste item, de acordo com a Secex/PR, é de apenas R$ 38.321,26, devido ao baixo quantitativo do serviço. Porém, é de se atentar para o potencial de lesividade que esse tipo de serviço costuma acarretar para as obras rodoviárias.

41. Resta o serviço de tapa-buraco, no qual foi apontado sobrepreço que, embora pequeno, de R$ 67.512,04, foi realçado pela Secex/PR pelo fato de que o preço contratual, de R$ 152,70, é ainda superior à média de preços verificada no Petse, que foi de R$ 135,00 em setembro de 2005.

42. O Dnit, ainda usando a composição para o Estado de São Paulo, procura demonstrar que o preço referencial desse serviço, devidamente acrescido da usinagem da mistura betuminosa de preenchimento e de seu transporte, chega a R$ 173,28/m3, bem superior ao previsto no contrato, portanto. A mistura betuminosa utilizada foi o CBUQ para capa de rolamento, e nela entram, como já visto, areia e brita, avaliados na composição pelos seus preços comerciais. Mas, na verdade, não são os materiais os responsáveis pelo preço referencial final defendido pelo Dnit, que realmente é excessivo.

43. O problema real é que, nesse serviço, altamente intensivo em pessoal, o Sicro para São Paulo já não se mostra adequado porque o preço da mão de obra nesse estado é sabidamente superior aos dos demais estados. De fato, o valor horário da mão de obra na composição do serviço é 21% superior ao da composição para o Rio Grande do Sul. Em termos absolutos, o valor a maior em São Paulo é R$ 30,44. Entendo que tal valor deve ser deduzido do preço referencial defendido pelo Dnit, chegando-se a R$ 142,84. O sobrepreço persistiria, embora em menor grau (R$ 21.692,00).

VII

44. De toda a análise pretérita, verifica-se que o sobrepreço inicial apontado pela Secex/PR reduz-se após o acolhimento de alguns ajustes propostos pelo Dnit, mas não de maneira substantiva. A avaliação de que o contrato permanece excessivamente onerado continua válida. Importante sublinhar que a maioria dos ajustes levantados pelo Dnit, especialmente os relativos aos fatores climáticos, são mais apropriados ao orçamento básico da obra, que não leva em conta os diferenciais de custos atribuíveis às peculiaridades de cada obra e das empresas participantes da licitação. Por isso, têm aplicação restrita quando o objeto da avaliação é a própria planilha contratual da obra. Pressupõem, sobretudo, que a licitação de origem seja isenta de irregularidades graves, o que não é o caso do empreendimento em exame, cujo procedimento licitatório está eivado de nulidades manifestas, incapaz de dar ao contrato qualquer elemento de legitimidade.

45. Com efeito, as evidências de que o processo licitatório deu-se de forma extremamente viciada são os fatos dominantes neste processo e explicam a existência da planilha contratual com preços excessivos. Tais fatos são suficientes para implicarem a presidente da comissão de licitações da prefeitura de Foz de Iguaçu e das empresas integrantes do consórcio de empresas, diretamente envolvidos com os procedimentos ilegais e fraudulentos. Ressalvo, neste ponto, a proposta de aplicação de multa à empresa ARG Ltda. e à Construtora Sanches Tripoloni Ltda., ambas integrantes do Consórcio ARG/Sanches Tripoloni, pelo suposto descumprimento do item 9.1 do Acórdão n.º 1.975/2006 ¿ TCU ¿ Plenário, porque não vislumbro amparo legal e regimental para tanto.

46. Já no que toca aos gestores do Dnit para os quais a Secex/PR propõe a aplicação de multa, há algumas considerações a fazer. Em sua resposta à audiência, o Sr. Hideraldo Luiz Caron, Diretor de Infra-Estrutura Rodoviária, alega que os documentos pertinentes à licitação foram submetidos à análise e manifestação do setor de licitações e contratos da autarquia e também da Procuradoria-Geral Especializada, unidades que se manifestaram favoravelmente à legalidade do procedimento.

47. A unidade técnica não apurou nem contestou a procedência dessa alegação, mas nada indica que o referido agente não tenha feito as consultas alegadas, embora seja de estranhar que as instâncias consultadas não tenham detectado as graves e manifestas falhas que pesam sobre a licitação promovida pela Prefeitura de Foz. Frise-se que não há por que duvidar da isenção e independência das duas manifestações, produzidas que foram por setores alheios à influência da Diretoria de Infra-Estrutura Rodoviária, especialmente do órgão jurídico do Dnit, que inclusive se vincula materialmente à Advocacia-Geral da União.

48. De todo modo, entendo que as consultas realizadas atenuam bastante a responsabilidade do Sr. Diretor no que se refere às irregularidades relacionadas com a licitação da obra, ainda mais porque a sub-rogação do contrato decorrente do certame foi decisão de toda a Diretoria Colegiada do Dnit. Restaria sua análise de que a planilha contratual apresentava-se de forma regular, contendo inclusive desconto em relação aos preços indicados pelo Sicro. Tal análise revelou-se extremamente frágil, mas igualmente não é motivo para a apenação do responsável, dada que não participou do processo fraudulento que resultou na planilha.

49. As mesmas considerações valem no que respeita à responsabilidade do Sr. Luiz Munhoz Prosel Júnior, Coordenador-Geral de Construção Rodoviária, que sequer foi ouvido em audiência pelas irregularidades envolvendo a licitação da obra.

50. Ressalvo, ainda, a multa sugerida pela Secex/PR ao Sr. David José de Castro Gouvêa, Superintendente Regional do Dnit no Paraná, por haver dado início às obras em comento após a realização da auditoria pela Secex/PR em que foram constatadas as graves irregularidades aqui tratadas. Como desse responsável se pode dizer que não teve qualquer participação na formação do contrato impugnado, nem muito menos na sua ulterior sub-rogação pelo Dnit, é possível evocar-se em sua defesa que tenha agido com base na presunção de legitimidade da avença, a qual, ademais, trazia benefício de singular importância econômica e social para a cidade de Foz do Iguaçu.

Ante o exposto, acompanhando, quanto ao mais, o encaminhamento sugerido pela Secex/PR, com alguns ajustes, bem como com o acréscimo acima sugerido, VOTO por que seja adotado o Acórdão que ora submeto a este Colegiado.

TCU, Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão Alves de Souza, em 6 de maio de 2009.

AUGUSTO NARDES

Relator

Acórdão

VISTOS, relatados e discutidos estes autos do Relatório de Levantamento de Auditoria realizado pela Secex/PR, no âmbito do Fiscobras 2006, nas obras de construção do Contorno Rodoviário de Foz do Iguaçu,

ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão Plenária, ante as razões expostas pelo Relator, em:

9.1. com fundamento nos arts. 277 e 289 do RI/TCU, conhecer do agravo interposto pela empresa ARG Ltda., integrante do consócio contratado, contra o Acórdão TCU 1.622/2006-Plenário, que determinou a suspensão cautelar da obra, para, no mérito, negar-lhe provimento;

9.2. com fulcro no art. 71, inciso IX, da Constituição Federal, no art. 45 da Lei 8.443/1992 e no art. 251 do Regimento Interno/TCU, determinar ao DNIT que adote as providências necessárias ao exato cumprimento da Lei, promovendo a anulação da Concorrência 15/2001 e de todos os atos dela advindos, em especial o Contrato TT-294/2005, conforme previsto no artigo 49, caput e § 2º, da Lei n.º 8.666/1993, por afrontar os princípios básicos da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da igualdade, da publicidade, e da probidade administrativa insculpidos no art. 3º da referida Lei;

9.3. com base no art. 46 da Lei 8.443/1992, no art. 271 do Regimento Interno deste Tribunal, c/c o art. 88, inciso II, da Lei 8.666/1993, declarar a inidoneidade das empresas ARG Ltda. (CNPJ 20.520.862/0001-5) e da Construtora Sanches Tripoloni Ltda. (CNPJ 53.503.652/0001-05), integrantes do Consórcio ARG-Sanches Tripoloni, para participarem de licitações no âmbito da Administração Pública Federal pelo prazo de 5 (cinco) anos;

9.4. determinar à Secex/PR que, após configurado o trânsito em julgado da presente deliberação, expeça comunicação à Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, informando acerca da declaração de inidoneidade para licitar das firmas indicadas no subitem anterior, para adoção das providências necessárias no âmbito do Sistema de Cadastramento Unificado de Fornecedores - SICAF;

9.5. aplicar à Sra. Maria Letizia Jimenez Abbate Fiala, Presidente da Comissão de Licitação (CPF 662.110.699-87), a multa prevista no inciso II do art. 58 da Lei n.º 8.443/1992, no valor de R$ 3.000,00 (três mil reais) em razão das irregularidades praticadas na realização do Concorrência 15/2001, incorrendo no disposto no art. 10 da Lei 8.429/1992, inciso VIII, fixando-lhe o prazo de 15 (quinze) dias, a contar da notificação, para comprovar perante o Tribunal (art. 214, III, “a”, do RI/TCU), o seu recolhimento aos cofres do Tesouro Nacional, acrescida da correção monetária calculada a partir do dia seguinte ao término do prazo ora fixado até a data do efetivo recolhimento, na forma prevista na legislação, caso não atendida a notificação;

9.6. determinar ao Dnit que, caso entenda conveniente e oportuno o prosseguimento da obra, adote as providências necessárias ao início de nova licitação para o Contorno de Foz do Iguaçu, devendo aquela autarquia adotar medidas com vistas à supressão de todos os riscos porventura trazidos aos usuários das rodovias pelos serviços não concluídos no trecho compreendido entre os quilômetros 0 e 1,7 da Rodovia BR-469/PR;

9.7. encaminhar à Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização do Congresso Nacional e ao Ministro de Estado dos Transportes cópia da deliberação que vier a ser adotada, acompanhada do Relatório e Voto que a fundamentam, informando que as irregularidades graves apuradas no âmbito do Contrato TT 294/2005, motivo da paralisação do fluxo de recursos para a obra, ainda não foram sanadas, porém o Programa de Trabalho n.º 26.782.0233.5E53.0041 - Construção de Contorno Rodoviário no Município de Foz de Iguaçu - BR-277/469 - no Estado do Paraná - poderá ter sua execução liberada, após realização de nova licitação para execução das obras.

9.8. encaminhar cópia deste Acórdão, bem como do Relatório e Voto que o fundamentam, à Procuradoria da República no Estado do Paraná para adoção da ação penal ou civil cabível

Quorum

13.1. Ministros presentes: Ubiratan Aguiar (Presidente), Marcos Vinicios Vilaça, Valmir Campelo, Walton Alencar Rodrigues, Benjamin Zymler, Augusto Nardes (Relator), Aroldo Cedraz, Raimundo Carreiro e José Jorge.

13.2. Auditores presentes: Augusto Sherman Cavalcanti, Marcos Bemquerer Costa, André Luís de Carvalho e Weder de Oliveira

Publicação

Ata 17/2009 - Plenário
Sessão 06/05/2009

Referências (HTML)

Documento(s):012-632-2006-9-MIN-AN.rtf