Apela
APELAÇÃO CÍVEL Nº. 558765-3, DA 2ª VARA CÍVEL DE MARINGÁ
Apelante : MINISTÉRIO PÚBLICO ESTADUAL
Apelados : LUIZ ANTÔNIO DE SOUZA e OUTROS
Relator : Des. LEONEL CUNHA
E M E N T A
1) DIREITO PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. REPARAÇÃO DE DANOS AO ERÁRIO. JULGAMENTO DE IMPROCEDÊNCIA. REEXAME NECESSÁRIO CONHECIDO DE OFÍCIO. ANALOGIA AO ARTIGO 19 DA LEI DA AÇÃO POPULAR. PRECEDENTE DO STJ.
Consoante precedente do Superior Tribunal de Justiça, é cabível o Reexame Necessário nos casos de julgamento de improcedência das ações civis públicas ajuizadas para reparação de danos ao erário público, por analogia ao disposto no artigo 19 da Lei da Ação Popular.
2) DIREITO PROCESSUAL CIVIL. REEXAME NECESSÁRIO. IMPOSSIBILIDADE DE CERTIFICAÇÃO DO TRÂNSITO EM JULGADO DA SENTENÇA. DUPLO GRAU DE JURISDIÇÃO. ERRO MATERIAL SANÁVEL DE OFÍCIO.
a) Se a sentença está sujeita ao Reexame Necessário, não pode o Juízo “a quo”, nem em parte, certificar o seu trânsito em julgado antes que o Tribunal dela conheça.
b) Tendo-o feito, por impropriedade técnica, cabe ao Tribunal corrigir-lhe o erro material, de ofício, a fim de que todas as questões controvertidas sejam submetidas ao duplo grau de jurisdição.
3) DIREITO ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE. REITOR, VICE-REITORA E MEMBROS DOS CONSELHOS DA UNIVERSIDADE ESTADUAL DE MARINGÁ. ASCENSÃO DE SERVIDORES PÚBLICOS. SANÇÃO DE RESOLUÇÕES MANIFESTAMENTE INCONSTITUCIONAIS. VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DA LEGALIDADE, DA MORALIDADE, DA NECESSIDADE DE CONCURSO PÚBLICO E DA IMPESSOALIDADE. OFENSA AO ART. 11, CAPUT DA LEI 8.429/92. INDIVIDUALIZAÇÃO DA PENA
a) Ao sancionar Resoluções que permitiram a ascensão de funcionários ocupantes de cargos e empregos de nível médio para carreira de nível superior, o Reitor, a Vice-Reitora e os membros do Conselho Universitário (órgão máximo da Instituição) e do Conselho de Administração (órgão responsável pelas decisões administrativas) da Universidade Estadual de Maringá burlaram a exigência de concurso público prevista no artigo 37, II, da Constituição Federal, em ofensa aos princípios da legalidade, da impessoalidade e da moralidade.
b) Os autos foram fartamente instruídos com provas que demonstram, incontestavelmente, que o Reitor e a Vice-Reitora sancionaram Resoluções manifestamente inconstitucionais, deixando de se valer da prerrogativa de rejeitar as decisões dos Conselhos Universitário e de Administração, na forma prevista no Regimento Interno daquela Instituição de ensino.
c) Também restou demonstrado que todos os membros do Conselho Universitário e da Administração da UEM votaram, por unanimidade, pela aprovação daquelas Resoluções, deixando de opor qualquer rejeição à medida flagrantemente inconstitucional.
d) Ao proceder de tal forma, os Réus incidiram na conduta prevista no artigo 11, caput, da Lei nº. 8.429/92.
e) A fixação de reprimenda ao ato ímprobo exige a devida fundamentação, assim entendida a correlação entre o fato praticado, a extensão do dano, o grau de ofensa ao bem jurídico e o eventual proveito patrimonial obtido pelos agentes.
f) No caso, dadas as suas circunstâncias, em especial, a natureza do cargo dos Réus, a conduta negligente por eles praticada e o não cumprimento de dever funcional, é razoável que seja aplicada a sanção de multa civil.
4) DIREITO ADMINISTRATIVO. ASCENÇÃO DE SERVIDORES. AUSÊNCIA DE CONCURSO PÚBLICO. DEVOLUÇÃO DOS VALORES PAGOS. IMPOSSIBILIDADE. SERVIÇOS EFETIVAMENTE PRESTADOS. PRECEDENTES DO STJ. RETORNO AO CARGO E FUNÇÃO ANTERIOR
a) Muito embora seja incontroverso que uma série de servidores da Universidade Estadual de Maringá tenham sido indevidamente beneficiados com a ascensão promovida pelas Resoluções, não é possível impor-lhes a devolução dos vencimentos percebidos em condição irregular.
b) É que, a despeito de os servidores terem sido irregularmente alocados em carreira diversa para a qual foram inicialmente contratados ou nomeados, não há prova nos autos de que os mesmos tivessem deixado de prestar os serviços inerentes às novas funções.
c) Uma vez reconhecida a nulidade das Resoluções e de seus efeitos, bem como a ausência de direito adquirido dos servidores de permanecer nos “novos” cargos, deve a Instituição de Ensino promover o retorno dos mesmos aos seus cargos de origem.
5) APELO A QUE SE DÁ PROVIMENTO; SENTENÇA REFORMADA EM REEXAME NECESSÁRIO, CONHECIDO DE OFÍCIO.
RELATÓRIO
1) O MINISTÉRIO PÚBLICO DO PARANÁ ajuizou “Ação Civil Pública cumulada com Responsabilidade por Ato de Improbidade Administrativa” contra LUIZ ANTÔNIO DE SOUZA, Reitor da Universidade Estadual de Maringá no período de outubro de 1994 a outubro de 1998, NEUSA ALTOÉ, Vice-Reitora da UEM no mesmo interregno e contra a UNIVERSIDADE ESTADUAL DE MARINGÁ, a fim de que, liminarmente, fosse declarada a indisponibilidade dos bens dos Réus e, ao final, fossem condenados nas sanções previstas no artigo 12 da Lei 8.429/92 por terem promovido, ilicitamente, a ascensão de servidores de nível médio para cargos de nível superior, sem o devido concurso público, configurando as condutas previstas nos artigos 10 e 11 da Lei de Improbidade Administrativa.
2) O Juízo a quo (fls. 657/660) concedeu a liminar pleiteada e decretou a indisponibilidade de parte dos bens do Réu LUIZ ANTONIO DE SOUZA.
3) LUIZ ANTÔNIO DE SOUZA e NEUSA ALTOÉ contestaram nas fls. 830/909 e a FUNDAÇÃO UNIVERSIDADE ESTADUAL DE MARINGÁ contestou nas fls. 1178/1230.
4) Em decisão de fls. 1597/1603, o Juízo a quo revogou a liminar de indisponibilidade de bens do primeiro Réu, determinou a citação de todos os servidores beneficiados com o aumento e de todos os membros do Conselho Universitário da UEM que participaram da votação das Resoluções nº 15/95, nº 268/95 e nº 100/96, como litisconsortes passivos necessários e indeferiu a liminar de suspensão do pagamento da diferença dos salários. Esta Corte, ao apreciar o Agravo de Instrumento nº 107469-9 manteve a indisponibilidade de 50% dos bens do Réu LUIZ ANTONIO DE SOUZA (fls. 2077/2104).
5) Em petição de f. 2189 o ESTADO DO PARANÁ requereu seu ingresso no pólo ativo da presente lide.
6) O MINISTÉRIO PÚBLICO ESTADUAL pediu, em relação aos servidores beneficiados a sua condenação à devolução dos valores recebidos indevidamente, acrescidos de juros e correção monetária e quanto aos membros do Conselho Universitário e do Conselho de Administração da UEM a sua condenação nas sanções do artigo 12, incisos II e III da Lei de Improbidade Administrativa (fls. 1653/1654).
7) ABIGAIL DINIZ DE SOUZA GONÇALVES e OUTROS, devidamente citados, contestaram (fls. 2356/2370). Contestaram, ainda, NILZA MARIA DE ZOUSA ALTAVINI (fls. 2401/2423), MAURO DOS SANTOS (fls. 2527/2535), ALFREDO BELTRAME e OUTROS (membros do Conselho Universitário e de Administração da UEM - fls. 2549/2562), IVANA PERÓN ANDRADE (fls. 2719/2731), CARMEM YOSHIO UEZE YAMADA (fls. 2778/2790), MARIA CRISTINA LOPES MIRANDA DE ARAÚJO (fls. 2818/2826), JOSÉ DE CASTRO (fls. 2913/2920), IVAIR SPACINI DOS SANTOS (fls. 3171/3208).
8) Nos despachos de fls. 2775 e 3215, o Juízo a quo decretou a revelia dos Réus Antonio Francischini Boian, Antonio Sérgio Scoarize, Carmino Hayashi, Edson dos Reis, Eliane Berenice S. dos Santos, Espólio de Lília Garcia de Oliveira, José Carlos Gomes, Jane Aparecida Rupp Rosa, Leonir Olderico Colombo, Lilia Beatriz Alegretti e Nelsino Mitsuo Nogai e dos Réus Célia Akemi Gaspareto, Eliane Giacomini de Almeida e Bergonski, Sandra Suerly Soares, citados por edital, a quem foi nomeado curador especial.
9) O MINISTÉRIO PÚBLICO impugnou as contestações nas fls. 3216/3250.
10) A sentença (fls. 3252/3280) julgou improcedente o pedido. Afastou as preliminares de a) ilegitimidade ativa do Ministério Público; b) de inadequação da ação civil pública como veículo de punição de atos de improbidade administrativa; c) da impossibilidade de controle da constitucionalidade pela via difusa; d) da ausência de pedido certo e determinado; e) da prescrição; f) da desnecessidade de inclusão dos membros dos Conselhos Universitário e Administrativo no pólo passivo da lide; g) da falta de interesse processual pelo fato de o Tribunal de Contas ter aprovado as contas da Fundação; h) da ausência de interesse do Estado do Paraná de figurar na lide; i) de ausência de pressuposto de desenvolvimento regular do processo; j) de que leis supervenientes convalidam eventuais ilegalidade anteriores; k) de ilegitimidade passiva dos servidores da Fundação UEM, porque sofrerão eventual proclamação da ilegalidade do ato de reenquadramento; l) de necessidade de intimação pelo rito da Lei 8.429/92, porque contra eles não há acusação de prática de ato de improbidade administrativa. No mérito, entendeu que: a) a Resolução nº 001/91 da SEAD reajustou o vencimento do funcionalismo público e previu o enquadramento dos servidores ocupantes de cargos de assistente técnico de instituições de ensino superior, que tivessem curso superior, em cargos técnico-administrativos; b) valendo-se de tal previsão, o Conselho Universitário da Fundação UEM baixou a Resolução nº 015/95 atribuindo aos servidores nessa condição o enquadramento no nível Técnico-Administrativo, com efeitos retroativos (a partir de 1º de janeiro de 1992); c) tais benefícios foram estendidos a outros servidores, pelas Resoluções nº 268/95 e 100/96, ambas do Conselho da Fundação UEM; d) não houve ascensão funcional, mas mero reenquadramento, pois a carreira técnico-administrativa não é de nível superior, mas de nível médio.
11) O MINISTÉRIO PÚBLICO apelou (fls. 3308/3326), alegando que: a) a sentença se equivocou ao considerar que as funções do antigo cargo de Oficial de Administração e do novo de Assistente Técnico eram equivalentes e, por isso, não haveria óbice ao enquadramento, ainda que o último exigisse que o candidato fosse detentor de um diploma de curso superior; b) o artigo 37, inciso II, da Constituição Federal exige que o ingresso no serviço público, por meio de concurso, deve se dar de acordo com a natureza e a complexidade do cargo no momento da realização do concurso e não supervenientemente; c) os servidores beneficiados pelas Resoluções da UEM ingressaram no funcionalismo por meio de concurso que não exigia graduação em curso superior, conforme tabela de fls. 96 e 127 (referência salarial “G”). Com o suposto reenquadramento, os mesmos servidores passaram a ocupar cargos que deveriam ser providos por concorrentes já graduados (referência salarial “I”); d) o artigo 6º da Resolução nº 001/91 da Secretaria de Administração foi interpretado equivocadamente pelos Apelados, pois somente poderiam ser enquadrados em cargos de nível superior os servidores que já ocupassem cargos cujo ingresso exigisse requisitos de formação compatíveis com o cargo que se pretendia; e) o referido artigo também não contemplava os Oficiais de Administração, razão pela qual não poderia beneficiar os servidores Apelados; f) não se pode admitir a alegação de que o “reenquadramento” é lícito porque os servidores exerciam funções semelhantes a dos novos cargos, uma vez que em casos de “disfunção” deve a Autoridade tomar as providências para que voltem a exercer atividades adequadas ao cargo que ocupam e para o qual prestaram concurso; g) os servidores não agiram de boa-fé pois tinham conhecimento da impossibilidade da concessão do benefício, haja vista os dois indeferimentos administrativos anteriores; h) os Apelados com cargos diretivos agiram improbamente pois tinham total conhecimento dos regramentos atinentes à situação jurídico-funcional dos servidores, restando configurado o dolo e a má-fé de sua conduta. Pediu a reforma da sentença para o fim de: a) reconhecer a nulidade das Resoluções nº 015/95, nº 268/95, nº 100/96 da UEM e, por conseqüência, dos enquadramentos dos servidores da Universidade, reenquadrando-os nos cargos e níveis anteriormente exercidos, de acordo com a Lei Estadual nº 11.713/1997; b) reconhecer como ímproba a conduta dos Apelados LUIZ ANTONIO DE SOUZA e NEUSA ALTOÉ, aplicando-lhes as sanções legais pertinentes.
12) Contrarrazões de NEUSA ALTOÉ nas fls. 3330/3373, de LUIZ ANTONIO DE SOUZA nas fls. 3375/3414, da FUNDAÇÃO UNIVERSIDADE ESTADUAL DE MARINGÁ nas fls. 3418/3436, de IVAIR SPACINI DOS SANTOS nas fls. 3532/3557, de IVANA PERON ANDRADE nas fls. 3558/3565.
13) O Ministério Público, nesta instância, manifestou-se pelo parcial provimento do Apelo, a fim de: a) não condenar os Réus LUIZ ANTONIO DE SOUZA e NEUSA ALTOÉ pela prática de ato de improbidade; b) reconhecer a ilegalidade das Resoluções impugnadas e decretar sua nulidade com efeitos ex tunc; c) determinar à UEM que promova o devido enquadramento dos servidores que atualmente ocupariam acaso não houvesse a ascensão (fls. 3593/3606).
É o relatório.
FUNDAMENTAÇÃO
Desde já faço certo que todas as preliminares suscitadas nos presentes autos foram afastadas na sentença, não tendo havido qualquer insurgência de nenhuma das partes acerca do entendimento adotado pelo Juízo a quo.
a) Dos Limites da Pretensão do Apelante
Preliminarmente, faz-se necessário estabelecer os limites da controvérsia a ser submetida a esta Corte.
Analisando a petição inicial e a petição de fls. 1653/1654, posterior à determinação do Juízo a quo de inclusão no pólo passivo da lide de todos os servidores beneficiados pelas Resoluções nº 015/95, nº 268/95, nº 100/96 da UEM e pelos membros do Conselho Universitário e do Conselho de Administração da UEM, verifica-se que a pretensão do Apelante era de que:
i) os Réus LUIZ ANTONIO DE SOUZA e NEUSA ALTOÉ, Reitor e Vice-Reitora da UEM no período de outubro de 1994 a outubro de 1998, fossem condenados nas sanções previstas no artigo 12 da Lei nº 8.429/92 pela prática de atos de improbidade administrativa (cf. fls. 34/39);
ii) que os servidores beneficiados pelas referidas Resoluções fossem condenados à devolução dos valores recebidos indevidamente, acrescidos de juros e correção monetária (cf. f. 1653)
iii) que os membros do Conselho Universitário e do Conselho de Administração da UEM fossem condenados nas sanções do artigo 12, incisos II e III da Lei de Improbidade Administrativa (f. 1653).
No âmbito do presente recurso, o Apelante pede a reforma da sentença a fim de que:
“a) em reconhecendo a irregularidade e ilegalidade (nulidade) das Resoluções nºs 015/95 - COU, datada de 29 de maio de 1995; 268/95 - CAD, datada de 22 de junho de 1995 e 100/96 - CAD, datada de 07 de março de 1996, por malferirem as disposições do art. 37, inciso I e II da Constituição Federal, art. 29, inciso I e II da Constituição Estadual e Lei Estadual 9877/91 e Resolução nº 001/91, de 29 de outubro de 1991, exaustivamente citadas e comentadas, seja decretada a nulidade das respectivas Resoluções e de conseqüência a nulidade dos enquadramentos dos servidores da UNIVERSIDADE ESTADUAL DE MARINGÁ, contemplados com as referidas Resoluções, reenquadrando-os ao nível e cargo anteriormente exercidos, inclusive nesta anterior posição sejam novamente reenquadrados de acordo com a Lei Estadual nº 11.713, de 07 de maio de 1997;
b) reconhecida a conduta ímproba dos Apelados LUIZ ANTONIO DE SOUZA e NEUSA ALTOÉ, sejam-lhes aplicadas as sanções previstas na lei 8.429/92, tal como requerido na inicial considerando-se a violação dos princípios norteadores da administração Pública” (f. 3326).
Muito embora os pedidos inaugurais formulados pelo Ministério Público não sejam literalmente idênticos àqueles constantes no Apelo, a natureza da matéria controvertida, o tipo de ação proposta (ação civil pública), a pretensão de que sejam reparados danos aos cofres públicos e a indisponibilidade dos direitos envolvidos, é coerente que o presente Apelo seja recebido em seu mais amplo efeito devolutivo.
De todo o modo, é bem de ver, desde logo, que, uma vez reconhecida a ilegalidade e a inconstitucionalidade das Resoluções nº 015/95 - COU, nº 268/95 - CAD e nº 100/96 - CAD, por malferirem as disposições do art. 37, inciso I e II da Constituição Federal, seguir-se-á que também serão anulados seus efeitos, atingindo, especialmente, os servidores por elas beneficiados e os membros do Conselho Universitário e do Conselho de Administração da UEM que participaram de sua votação e com elas concordaram.
Feitas essas considerações, além do Apelo (pedido de que seja reconhecida a conduta ímproba dos Apelados LUIZ ANTONIO DE SOUZA e NEUSA ALTOÉ, sob a ótica da Lei 8.429/92), conheço integralmente da causa, a fim de que sejam apreciados o pedido de anulação das Resoluções nº 015/95 - COU, nº 268/95 - CAD e nº 100/96 - CAD, e de conseqüência a nulidade dos enquadramentos dos servidores da UNIVERSIDADE ESTADUAL DE MARINGÁ, contemplados com as referidas Resoluções, devolvendo-os á carreira, nível e cargo anteriormente exercidos.
É bem de ver, doutra forma, que a amplitude da causa (de interesse público indisponível) não pode ser reduzida pelo Ministério Público, razão pela qual o despacho de f. 3530, em que o Juízo a quo deferiu o pedido formulado pelos Apelados ALFREDO BELTRAME e OUTROS (f. 3529), determinando a certificação nos autos do trânsito em julgado da sentença em relação a todos os Réus, com exceção de LUIZ ANTONIO DE SOUZA e NEUSA ALTOÉ (cf. certidão de f. 3566-verso), é totalmente inócua.
Considerando que a matéria controvertida é de natureza indisponível, deve, obrigatoriamente, ser totalmente devolvida a esta Corte por ocasião do julgamento do Apelo, na forma dos pedidos formulados na petição inicial.
DO APELO
a) Das Resoluções e da vedação constitucional à ascensão
A questão posta nos presente Apelo se cinge em verificar se as Resoluções nºs 015/95 - COU, datada de 29 de maio de 1995; nº 268/95 - CAD, datada de 22 de junho de 1995 e nº 100/96 - CAD, datada de 07 de março de 1996, da forma como expedidas, ofenderam os ditames da Constituição Federal e, em caso positivo, se tal conduta praticada pelos Apelados LUIZ ANTONIO DE SOUZA e NEUSA ALTOÉ configura ato de improbidade administrativa e quais os efeitos do reconhecimento de sua nulidade.
No caso dos autos, muitos dos servidores beneficiados pelas Resoluções acima mencionadas ingressaram no funcionalismo público antes do advento da Constituição Federal de 1988.
Naquela época vigorava a Constituição Federal de 1967, alterada pela Emenda Constitucional nº. 1 de 1969, que exigia concurso público de provas ou provas e títulos apenas para a primeira investidura em cargo público, senão vejamos:
“Art. 97. Os cargos públicos serão acessíveis a todos os brasileiros que preencham os requisitos estabelecidos em lei.
§ 1° - A primeira investidura em cargo público dependerá de aprovação prévia, em concurso público de provas e títulos, salvo os casos indicados em lei”.
Entretanto, com o advento da Constituição de 1988, a absoluta imprescindibilidade do concurso público não mais se limita à hipótese singular da primeira investidura em cargos, funções ou empregos públicos, de modo que a previsão contida no antigo 97 não foi recepcionada pela atual ordem constitucional.
Os incisos I e II, do artigo 37 da Constituição Federal de 1988 fazem certo que os cargos, empregos e funções públicas são acessíveis aos brasileiros (todos) que preenchem os requisitos estabelecidos em lei, assim como aos estrangeiros, na forma da lei e a investidura em cargo ou emprego público depende de aprovação prévia em concurso público de provas ou de provas e títulos (...).
Com isso quer-se dizer que a ascensão de uma carreira a outra, como forma de provimento derivado, passou a ser terminantemente proibida (após a promulgação da nova ordem constitucional).
Não é diferente o entendimento do Supremo Tribunal Federal: “O critério do mérito aferível por concurso público de provas ou de provas e títulos e, no atual sistema constitucional, ressalvados os cargos em comissão declarados em lei de livre nomeação e exoneração, indispensável para cargo ou emprego publico isolado ou em carreira. para o isolado, em qualquer hipótese; para o em carreira, para o ingresso nela, que só se fará na classe inicial e pelo concurso público de provas ou de provas títulos, não o sendo, porem, para os cargos subseqüentes que nela se escalonam ate o final dela, pois, para estes, a investidura se fará pela forma de provimento que e a “promoção”. Estão, pois, banidas das formas de investidura admitidas pela constituição a ascensão e a transferência, que são formas de ingresso em carreira diversa daquela para a qual o servidor público ingressou por concurso, e que não são, por isso mesmo, ínsitas ao sistema de provimento em carreira, ao contrário do que sucede com a promoção, sem a qual obviamente não haverá carreira, mas, sim, uma sucessão ascendente de cargos isolados.” (STF. Tribunal Pleno. ADI-231 / RJ. Rel. Min. MOREIRA ALVES. DJ. 13.11.92).
A matéria, inclusive, foi sumulada pelo Supremo Tribunal Federal: “Súmula 685: É inconstitucional toda modalidade de provimento que propicie ao servidor investir-se, sem prévia aprovação em concurso público destinado ao seu provimento, em cargo que não integra a carreira na qual anteriormente investido”.
No caso, as indigitadas Resoluções deixaram de observar a restrição constitucional, na medida em que permitiram a ascensão dos servidores públicos por elas agraciados.
Como bem observado pelo Ministério Público nesta instância, do relatório fornecido pela Universidade Estadual de Maringá (fls. 143/144), pode-se vislumbrar inúmeros exemplos de acesso indevido de um cargo de nível médio para outro de nível superior (de carreira diversa), senão vejamos:
Resolução nº 015/95 - COU, datada de 29 de maio de 1995 e com efeitos retroativos a partir de 1º de janeiro de 1992 (fls. 951/952):
a) as servidoras Reiginalda Diniz de Oliveira e Lucimeiry de Oliveira Silva, aprovadas em concurso para o cargo de Assistente Técnico, passaram a ocupar o cargo de Pedagoga;
b) os servidores Akiko Nisida, Célia Akemi M. Gasparetto, Marilda Schnaider, Neusa Kimiko Sakamoto, Izaura Alexandre de Oliveira, Maria Nely Valério Ribeiro e Isabel Cristina Puppin aprovados em concurso para o cargo de Assistente Técnico, passaram a ocupar o cargo de Administrador;
c) a servidora Lilia Beatriz Allegretti, aprovada em concurso para o cargo de Assistente Técnico, passou a ocupar o cargo de Advogada;
d) os servidores Rute Honda, Jair Giusti e Nelsino Mitsuo Nogai, aprovados em concurso para o cargo de Assistente Técnico, passaram a ocupar o cargo de Contador;
e) a servidora Edna Kiyomi W. de Castro, aprovada em concurso para o cargo de Assistente Técnico, passou a ocupar o cargo de Economista;
f) a servidora Elizabete Suga, aprovada em concurso para o cargo de Oficial de Administração, passou a ocupar o cargo de Pedagoga (f. 398);
g) o servidor Ronaldo Rabieri Bezerra, aprovado em concurso para o cargo de Auxiliar de Escritório, passou a ocupar o cargo de Administrador (f. 399);
Resolução nº 100/96 - CAD, datada de 07 de março de 1996 e com efeitos retroativos a partir de 1º da janeiro de 1992 (f. 966):
a) os servidores Marisa Inês Wosniak Ueda e Edmar Aparecido de Souza, aprovados em concurso para o cargo de Auxiliar Administrativo, passaram ocupar o cargo de Contador (fls. 400 e 474);
b) o servidor Milton Miranda de Araujo, aprovado em concurso para o cargo de Oficial de Administração e os servidores Elza Mauricio e Celso Aparecido do Nascimento, aprovados em concurso para o cargo de Auxiliar Administrativo, passaram a ocupar o cargo de Advogado (fls. 419, 450 e 468);
c) o servidor Robson Faria Barbosa, aprovado em concurso para o cargo de Auxiliar Administrativo, passou a ocupar o cargo de Administrador (f. 470);
d) a servidora Marilu Schnaider, contratada para exercer a função de Mensageira, passou a ocupar o cargo de Advogada (f. 480);
Resolução nº 268/95 - CAD, datada de 22 de junho de 1995 e com efeitos retroativos a partir de 1º de janeiro de 1992 (fls. 961/962):
a) as servidoras Elaine Maria Barbosa, contratada para a função de Auxiliar de Biblioteca, e Nilza Maria de Souza, contratada para a função de Auxiliar Administrativo, passaram a exercer função de Advogado (fls. 482 e 486);
Por óbvio, todos os “novos” cargos ocupados pelos servidores exigiam como requisito a aprovação em curso superior, ao passo que, para a primeira investidura (nos cargos de Assistente Técnico, Oficial de Administração, Auxiliar de Escritório, Auxiliar Administrativo, Mensageiro, Auxiliar de Biblioteca, entre outros) não se fazia qualquer exigência desta natureza, por se tratar de cargo de nível médio (consoante descrição dos cargos e respectivos requisitos de f. 522 e Manual de Ocupações de fls. 788/790).
Não se trata, portanto, e diferentemente do que se entendeu na sentença, de mera alteração de nomenclatura de cargos e reestruturação da carreira. O que se verifica é que as Resoluções nº 15/95, nº 268/95 e nº 100/95 autorizaram a inadmissível ascensão de cargos de nível médio a carreira diversa, de nível superior.
É bem de ver que o teor da Resolução nº 01/91, de lavra da Secretaria de Estado da Administração, em conjunto com a Secretaria de Indústria e Comércio do Estado do Paraná e que versa sobre o processo de unificação salarial previsto na Lei Estadual nº 9.788/91, em nada interfere nesta conclusão.
É irrelevante ao deslinde da presente controvérsia, e para o fim de aferir a validade das referidas Resoluções, a discussão de como os membros da Fundação Universidade Estadual de Maringá interpretaram a Resolução nº 01/91, uma vez que, sendo mero ato normativo, não tinha o condão de relativizar, muito menos afastar, o comando constitucional pertinente à matéria.
De todo o modo e para fins de argumentação, da leitura do artigo 6º da Resolução nº 01/91 SEAD/SEIC não se poderia chegar à conclusão adotada pelos membros da UEM, senão vejamos:
“Art. 6º. Os ocupantes dos cargos: assistente técnico, programador acadêmico, técnico especialista, produtor de programas instrucionais de áudio e vídeo e instrutor de práticas desportivas I, que não possuem Curso de Nível Superior deverão permanecer fora da tabela de pessoal Técnico-Administrativo da IES, mantendo-se a equivalência da referência I e os que possuam Curso Superior serão enquadrados em cargos cujos requisitos de formação sejam compatíveis”.
Como bem ressaltou o Apelante, “fica evidente que só poderiam ser enquadrados em cargos de nível superior, os servidores que já ocupassem cargos cujo concurso de ingresso exigisse igualmente requisitos de formação compatíveis com o cargo que se pretendia, ou seja, a graduação” (f. 3597).
Há que se destacar que, de qualquer forma, a Resolução da SEAD não fazia menção aos ocupantes de cargos de Oficial de Administração, Auxiliar de Escritório, Auxiliar Administrativo, Mensageiro, Auxiliar de Biblioteca, entre outros ocupados pelos servidores beneficiados pelas Resoluções.
É igualmente refutável a alegação dos Apelados de que o advento de leis estaduais posteriores (Lei 11.713/97 - que dispunha sobre as carreiras dos docentes e técnicos administrativos das Instituições de Ensino Superior do Paraná e a Lei nº 15.505/2006 - que alterou a denominação dos ocupantes da carreira técnica para agentes universitários) convalidaram os atos com repercussões financeiras anteriormente praticadas pela UEM.
A um, porque não se admite a convalidação de atos manifestamente inconstitucionais e dos quais não surgiram direitos adquiridos. A dois, porque não é dado à legislação estadual contrariar dispositivos expressos da Constituição Federal. A três, porque não se pode confundir a alteração de “nomes” de cargos pertencentes a uma mesma carreira, com a oportunista transferência de servidores de nível técnico para carreira diversa (de nível superior).
Sob qualquer ótica que se adote, não há como se concluir de forma diversa daquela defendida pelo Apelante, restando demonstrado que, de fato, as Resoluções 015/95, nº 268/95, nº 100/96 da UEM são manifestamente inconstitucionais, assim com o são os efeitos dela emanados.
Resta verificar se a expedição das Resoluções importou em prática de ato de improbidade administrativa e ainda, a extensão dos efeitos do reconhecimento de sua nulidade.
b) Da Nulidade das Resoluções e seus efeitos
Consoante entendimento sumulado do Supremo Tribunal Federal (Súmula nº 473), “A Administração pode anular seus próprios atos quando eivados de vícios ilegais, porque deles não se originam direitos, ou revogá-los, por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial”.
Do referido enunciado, extrai-se que os atos nulos, porque eivados de vícios insanáveis, não ensejam prerrogativas, salvo os direitos adquiridos.
No caso dos autos, não se vislumbra a ressalva apontada pelo Supremo Tribunal Federal, na medida em que a ninguém a dado alegar direito adquirido em face do Poder Constituinte Originário, pois tal poder é inicial, incondicionado, autônomo, soberano e ilimitado (cf. MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. 13ª. ed. São Paulo: Atlas, 2003. Características do poder constituinte originário. p. 56).
Vale dizer, com o advento da nova ordem constitucional de 1988, a ninguém é dado ascender de uma carreira pública para outra de maior nível sem o devido concurso público. E como as Resoluções ora questionadas foram todas expedidas após a promulgação da atual Constituição Federal, é forçoso que se reconheça a nulidade de seus efeitos e, com isso, que os servidores indevidamente privilegiados retornem aos cargos para os quais foram inicialmente contratados, observadas as posteriores alterações de nomenclatura e readaptações (desde que na mesma carreira).
Outrossim, pela técnica do “arrasto” e porque as Resoluções nºs 015/95 - COU, datada de 29 de maio de 1995; 268/95 - CAD, datada de 22 de junho de 1995 e 100/96 - CAD, datada de 07 de março de 1996 são manifestamente inconstitucionais, por malferirem as disposições do art. 37, inciso I e II da Constituição Federal, devem ser anulados os “enquadramentos” por elas promovidos, não se podendo falar em direito adquirido dos servidores.
Em adição a isso, deverão ser revistos, inclusive, todos os processos de aposentadoria de eventuais servidores beneficiados pelas referidas Resoluções, promovendo-se as adequações necessárias em seus proventos, em sede de liquidação de sentença.
Nessas condições, condeno a UNIVERSIDADE ESTADUAL DE MARINGÁ, Ré nos presentes autos, a promover a volta dos servidores aos seus cargos e funções iniciais (ou a outro que porventura os tenham substituído por alteração de nomenclatura), observadas as exigências da carreira, desfazendo os efeitos da ascensão determinada pelas Resoluções nº 015/95 - COU, nº 268/95 - CAD e nº 100/96 - CAD, no prazo de 30 (trinta) dias, a contar do trânsito em julgado da presente decisão.
c) Da Conduta dos Réus frente à Lei nº 8.429/92
No âmbito do presente Apelo, o MINISTÉRIO PÚBLICO pede a condenação dos Réus nas sanções do artigo 12 da Lei de Improbidade Administrativa.
Para tanto, afirma que os Réus LUIZ ANTONIO DE SOUZA e NEUSA ALTOÉ agiram improbamente porque “tinham total conhecimento da impossibilidade do pleito dos postulantes ao reenquadramento de cargos que resultou na ascensão vedada pelo ordenamento pátrio” (f. 3323), uma vez que “quando presidindo o Conselho de Administração - CAD da Instituição, haviam indeferido por duas vezes os pedidos de servidores para o enquadramento acima narrado” (f. 3324), consoante teor das Resoluções nº 060/95-CAD e nº 103/95.
E ainda, que “os Apelados não alcançaram seus postos frente à Universidade Estadual de Maringá por mero acaso, sendo totalmente conhecedores do regramento administrativo, especialmente no que tange às modificações possíveis na situação jurídica dos servidores públicos.” (f. 3325).
O Apelante tem razão.
O Estatuto e o Regimento Interno da Universidade Estadual de Maringá (fls. 2607/2623) atribuíram uma série de competências ao Reitor e, em sua ausência, ao Vice-Reitor (cf. artigo 29 - f. 2614), que devem exercer suas funções em regime de tempo integral e dedicação exclusiva:
“Art. 26. Ao Reitor compete:
(...)
II - velar pela fiel execução da legislação universitária;
(...)
XXII - reformar, de ofício, ou mediante recurso, atos administrativos. (...)”
O extenso conjunto probatório trazidos aos autos demonstra, inconteste, que a conduta ímproba dos Apelados foi, de fato, praticada, na medida em que, negligenciando seus deveres funcionais, permitiram, participaram, subscreveram e sancionaram Resoluções manifestamente inconstitucionais.
Não consta dos autos qualquer justificativa plausível que esclareça os motivos pelos quais os Apelados tenham indeferido o pedido de “passagem automática” de uma carreira para outra (sem o devido concurso) e seu respectivo pedido de reconsideração (fls. 2625/2626 e 2629) e, posteriormente, tenham autorizado o benefício, estendendo-o a uma vasta gama de servidores.
As Declarações prestadas por ambos perante a Promotoria de Defesa do Patrimônio Público demonstram que tanto o Reitor, quanto a Vice-Reitora tinham plena consciência de terem autorizado o enquadramento de cargo de nível médio para nível superior e que somente o fizeram porque os demais membros do Conselho assim o desejavam (f. 626).
Das Declarações de LUIZ ANTONIO DE SOUZA extraem-se os seguintes trechos: “que o declarante como reitor daquela Instituição de Ensino Superior entendeu por bem em sancionar a Resolução que sabe ser 015/95 - COU, datada de 29 de maio de 1995 (...) que tal medida teria contemplado aproximadamente 300 funcionários que possuíam curso superior (...) que também reconhece sancionador da Resolução 268/95 - CAD contemplando funcionários da Biblioteca Central da UEM” (f. 627).
Nessa mesma ocasião, o então Reitor demonstrou ter pleno conhecimento de seu poder de vetar as decisões dos Conselhos daquela Universidade, mas que deixou de exercer sua prerrogativa de rejeitar a Resolução nº 015/95 porque “a votação foi unânime e porque seu eventual veto seria julgado pelo referido Conselho do qual também era presidente” (f. 627).
Ao final, o Apelado LUIZ ANTONIO DE SOUZA afirma, contraditoriamente, que “a Universidade através do Conselho Universitário não teria tomado essa decisão de enquadramento dos funcionários se não houvesse a Resolução nº 001-91 SEAD-SEIC e a Universidade não tivesse uma estrutura de decisão com certa autonomia que obriga o Reitor a cumprir suas decisões ainda que delas discorde” (f. 628).
O fato de o Apelado ora reconhecer o seu poder de veto, previsto no Regimento Interno da Instituição de Ensino da qual era autoridade máxima, mas, contraditoriamente, afirmar que somente baixou as ilícitas Resoluções, das quais afirmou discordar, por comodismo e “só para não contrariar”, demonstra, ao menos, a falta de diligência e cuidado mínino que dele se esperava.
É bem de ver que, na forma do artigo 28 do Regimento interno daquela Casa, “O Reitor poderá vetar, no todo ou em parte, com efeito suspensivo, resoluções do Conselho de Administração, do Conselho de Ensino, Pesquisa e Extensão e do Conselho Universitário”.
Todavia, optando por não vetar, mas sim sancionar, as Resoluções nº 015/95 - COU e nº 268/95 - CAD, ainda mais quando delas discordava, o Apelado LUIZ ANTONIO DE SOUZA não só faltou com seu dever funcional, como também afrontou uma série de princípios constitucionais, em especial, o da legalidade, o da moralidade, o da eficiência, o da impessoalidade e o da necessidade de concurso público (uma vez que a UEM é autarquia pública).
O mesmo há dizer-se em relação à Apelada NEUSA ALTOÉ, Vice-Reitora à época dos fatos, que confirmou, em suas Declarações que “estatutariamente o Reitor tem poderes de vetar as matérias decididas junto aos Conselhos (...) que subscreveu a Resolução n 100/96 para atender funcionários que não haviam sido contemplados com o teor das Resoluções anteriores referentes à matéria” (f. 630).
Analogicamente ao que se verifica no Direito Penal, a omissão ao cumprimento de um dever legal equipara-se a um agir (ação) e, nessa qualidade, deve ser punido.
O deixar de agir dos Apelados, na medida em que não vetaram as Resoluções manifestamente inconstitucionais, gera-lhes o dever de responder pela falta de ação que deles se esperava.
Não é lógico cogitar que o Chefe maior de uma Universidade do porte da UEM não saiba de suas prerrogativas e sujeições regimentais, muito menos que desconheça a regra da exigência do concurso público.
O modo de agir de ambos os Apelados importou, acima de tudo, em quebra do dever de lealdade para com a Instituição, que em nada se confunde com o “acordo de cavalheiros” firmado entre os membros dos respectivos Conselhos e o Reitor.
Ambos os Apelados confessaram que optaram, comodamente, por não vetar as referidas Resoluções para não contrariar as decisões dos Conselhos, o que gerou aos cofres públicos um prejuízo de grande monta, suportado pelo Estado do Paraná até os dias de hoje.
Além do que sua conduta implicou em dispensa do concurso público, que por si só, afigura-se bastante para a caracterização de ato de improbidade administrativa, pois a exigência constitucional do concurso público não pode ser afastada, eis que o próprio constituinte previu sanções de nulidade do ato e punição da autoridade responsável, nos termos do artigo 37, § 2º, da Constituição Federal, verbis:
“Art. 37. (...)
§2º. A não observância do disposto nos incisos II e III implicará a nulidade do ato e a punição da autoridade responsável, nos termos da lei.”
Vale destacar, outrossim, que a conduta dos Apelados gerou (e ainda gera) reflexos posteriores que agigantaram tais prejuízos, na medida em que o advento de novas leis e normativas estaduais, partindo da premissa de que os servidores faziam jus a cargos de nível superior, concedeu-lhes novos benefícios e aumentos, assim como revisões de pensão.
Em razão disso, é de se reconhecer que ambos os Apelados agiram improbamente, incidindo nas figuras descritas no artigo 11 caput da Lei 8429/92, verbis:
“Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública qualquer ação ou omissão que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade às instituições, e notadamente”.
O modo negligente de agir de ambos os Réus, que beira o dolo eventual e em nada se confunde com um mero erro ou lapso humano, suscetíveis de correção administrativa, afrontou o ideal de honestidade, conjugado com o de eficiência e lealdade inerentes às instituições públicas, também depositado nos agentes públicos que dela fazem parte.
É coerente que, nas circunstâncias em que se encontravam e com a longa história dentro daquela Universidade, os Apelados tivessem agido com maior zelo em relação às exigências legais pertinentes, mormente quando expressamente contidas na Constituição Federal, de modo que a indiferença às normas regentes e aos possíveis reflexos de seus atos implica no reconhecimento da intenção de burlar os princípios que regem o tema.
A propósito, o Superior Tribunal de Justiça já entendeu que a configuração do ato de improbidade administrativa exige a presença do elemento subjetivo, na modalidade de dolo ou culpa: “O entendimento majoritário desta Corte Superior é no sentido de que a configuração de ato de improbidade administrativa exige, necessariamente, a presença do elemento subjetivo, inexistindo a possibilidade da atribuição da responsabilidade objetiva na esfera da Lei 8.429/92.” (REsp 766231 / PR. Min. Ministra DENISE ARRUDA DJ 25/11/2008).
d) Da Individualização das Sanções
Uma vez reconhecida a conduta ímproba dos Apelados, há que se delimitar, fundamentadamente, as sanções a serem suportadas por eles, individualmente.
Para tanto, há que se ponderar as peculiaridades da conduta frente ao tipo, e, no caso da improbidade administrativa e na forma do artigo 12, parágrafo único da lei 8.429/92, também a extensão do dano causado, assim como o eventual proveito patrimonial obtido pelo agente, a fim de que se atenda ao princípio da proporcionalidade e se evitem abusos.
Consoante precedentes do Superior Tribunal de Justiça, “Na ação de improbidade administrativa, a exemplo do que ocorre no processo penal, é indispensável a individuação da pena, com indicação dos fundamentos de sua aplicação (Lei 8.429/92, art. 12, § único). A devida fundamentação é requisito essencial da sentença (CPC, art. 458, II) e compõe o devido processo legal constitucional, pois é ela que ensejará ao sancionado o exercício do direito de defesa e de recurso (CF, art. 5.º, LIV e LV). A ausência desse requisito acarreta a nulidade da decisão (CF, art. 93, IX). 2. No caso, inobstante o expresso reconhecimento das diferentes participações dos agentes, a todos eles foram aplicadas penalidades iguais, sem individuação ou fundamentação.” (REsp 885836/MG. Ministro TEORI ALBINO ZAVASCKI. DJ 26/06/2007).
Não se pode olvidar que, embora não tenha natureza jurídica puramente penal, as sanções aplicáveis ao ímprobo àquelas muito se assemelham. Nesse diapasão, é natural que, sobre o plano da penalização dos atos de improbidade administrativa, incidam princípios típicos do processo penal.
Assim sendo, para condutas diversas e com grau ofensivo diferente, devem se aplicar sanções também ímpares.
No caso dos autos, o Apelado LUIZ ANTONIO DE SOUZA reconhece que mais de 300 (trezentos) funcionários foram beneficiados pelas Resoluções nº 015/95 - COU e nº 268/95 - CAD, por ele subscritas na qualidade de Reitor da UEM (cf. declaração de f. 627).
A Apelada NEUSA ALTOÉ, de seu turno, afirma não poder confirmar o número exato de servidores beneficiados pela Resolução nº 100/95, mas “acredita ser um número inferior a dez (dez)” (cf. declaração de f. 630).
Tais dados se aproximam do número de servidores indicados nos Relatórios e Fichas Funcionais indicadas nos autos, de modo que sobre o Apelado LUIZ ANTONIO DE SOUZA deve incidir sanção mais severa, haja vista os reflexos que seu ato gerou e por ocupar, oficialmente, o cargo mais alto daquela Instituição de Ensino.
De tudo isso advém a gravidade da conduta praticada por LUIZ ANTONIO DE SOUZA que, na qualidade de Reitor, deveria dar o exemplo de conduta proba e cautelosa. Ao contrário, deixou de se valer de suas prerrogativas para evitar conflitos pessoais com os demais membros dos Conselhos daquela Universidade, sancionando duas Resoluções manifestamente inconstitucionais.
Nesse contexto, faz-se necessária a aplicação da seguinte pena ao Apelado LUIZ ANTONIO DE SOUZA, como meio de produzir a reprimenda necessária e para que efetivamente se sinta atingido pelas conseqüências dos atos que praticou:
i) pagamento de multa civil, que fixo, desde já, no valor certo de R$ 30.000,00 (trinta mil reais), a ser pago no primeiro dia imediatamente posterior ao trânsito em julgado desta decisão, a ser revertido em favor do Estado do Paraná, com juros de mora, desde então, e correção monetária a partir da publicação deste Acórdão.
A Apelada NEUSA ALTOÉ, por sua vez, substituindo o Reitor em sua ausência e ciente das obrigações de seu cargo, também subscreveu uma das Resoluções (nº 100/95), quando também já havia indeferido outros dois pedidos administrativos de extensão do benefício, razão pela qual lhe aplico a seguinte sanção:
i) pagamento de multa civil, que fixo, desde já, no valor certo de R$ 15.000,00 (quinze mil reais), a ser pago no primeiro dia imediatamente posterior ao trânsito em julgado desta decisão, a ser revertido em favor do Estado do Paraná, com juros de mora, desde então, e correção monetária a partir da publicação deste Acórdão.
Em ambos os casos, embora inferiores aos efetivos danos indiretos causados ao erário público, os montantes fixados são suficientes, na medida em que a multa não será exacerbada, tampouco ínfima a ponto de anular os efeitos da sanção pecuniária.
DO REEXAME NECESSÁRIO
De acordo com o mais recente entendimento adotado pelo Superior Tribunal de Justiça “Por aplicação analógica da primeira parte do art. 19 da Lei nº 4.717/65, as sentenças de improcedência de ação civil pública sujeitam-se indistintamente ao reexame necessário. Doutrina.” (REsp 1108542/SC. Ministro CASTRO MEIRA. DJ 19/05/2009).
Consoante se extrai das razões de decidir do Ministro CASTRO MEIRA no referido julgado, o Reexame Necessário merece conhecido, de ofício, nas ações civis públicas julgadas improcedentes, independentemente do valor da causa, em que se pretenda a reparação de danos ao erário, com base no disposto, analogicamente, na primeira parte do artigo 19 da Lei nº 4.717/65 (Lei da Ação Popular), senão vejamos:
“Isto porque a primeira parte do dispositivo legal em tela (“A sentença que concluir pela carência ou pela improcedência da ação está sujeita ao duplo grau de jurisdição, não produzindo efeito senão depois de confirmada pelo tribunal”), embora refira-se imediatamente à ação popular, tem seu âmbito de aplicação estendido às ações civis públicas diante das funções assemelhadas a que se destinam - proteção do patrimônio público em sentido lato - e do microssistema processual da tutela coletiva, de maneira que as sentenças de improcedência devem se sujeitar indistintamente à remessa necessária.”
Não é diferente a posição defendida pela doutrina. Segundo ensinamentos de EMERSON GARCIA e ROGÉRIO PACHECO ALVES: “É de ressaltar que a sentença de improcedência, quando proposta a demanda pelo ente de direito público lesado, reclama a incidência do art. 475 do CPC, sujeitando-se ao duplo grau obrigatório de jurisdição. O mesmo ocorrerá quando proposta a ação pelo Ministério Público ou pelas associações, incidindo, agora, a regra do art. 19 da Lei da Ação Popular, uma vez que, por agirem os legitimados em defesa do patrimônio público, é possível entender que a sentença, na hipótese, foi proferida ‘contra’ a União, o Estado ou o Município, mesmo que tais entes tenham contestado o pedido inicial (art. 17, § 3º, da Lei nº 8.429/92 c.c. art. 6º, § 3º, da Lei nº 4.717/65” (Improbidade Administrativa. Editora Lumen Juris: Rio de Janeiro, 2ª ed., 2004, p. 858).
Conheço, portanto, de ofício, do Reexame Necessário, a fim de apreciar, também, os pedidos de condenação dos servidores beneficiados à devolução dos valores supostamente indevidos e dos membros do Conselho Universitário e do Conselho de Administração da UEM às penas do artigo 12 da Lei nº 8.429/92.
Por ocasião do julgamento do recurso, entretanto, restei vencido nesse aspecto.
Deixo consignado, no entanto, minhas razões de decidir.
Em Reexame Necessário, merece apreciada a pretensão inicialmente formulada pelo MINISTÉRIO PÚBLICO, mas não reiterada em sede de Apelo, restando prejudicados os demais aspectos, ante o total provimento da Apelação.
Assim, resta pendente de análise os pedidos de condenação dos servidores beneficiados pelas referidas Resoluções à devolução dos valores recebidos indevidamente, acrescidos de juros e correção monetária (cf. f. 1653) e de condenação dos membros do Conselho Universitário e do Conselho de Administração da UEM nas sanções do artigo 12, incisos II e III da Lei de Improbidade Administrativa (cf. f. 1653).
a) Da Devolução dos Valores percebidos indevidamente
Consoante se esclareceu em tópico anterior, o reconhecimento da nulidade das Resoluções nº 015/95 - COU, nº 268/95 - CAD e nº 100/96 - CAD importa na nulidade, por “arrasto”, dos efeitos por elas produzidos.
Todavia, ainda que se tenha acolhido a pretensão do MINISTÉRIO PÚBLICO quanto ao retorno dos servidores aos cargos e funções inicialmente ocupados (antes da indevida ascensão), tal fato, só por só, não importa no dever de devolução dos vencimentos percebidos pelos servidores indevidamente beneficiados.
Muito embora seja incontroverso que as Resoluções nº 015/95 - COU, nº 268/95 - CAD e nº 100/96 - CAD tenham sido expedidas em manifesta afronta a princípios constitucionais, em especial, o da obrigatoriedade do concurso público, não há prova nos autos de que os servidores por elas beneficiados tivessem deixado de exercer as funções inerentes aos novos cargos.
E se, mesmo ilícita e inconstitucionalmente, os servidores prestaram os serviços na nova carreira, fizeram jus aos vencimentos, embora indevidamente percebidos.
Em caso análogo já decidiu o Colendo Superior Tribunal de Justiça: “Acórdão recorrido calcado na assertiva de que, “apesar das contratações inconstitucionais e ilegais, não houve prejuízo ao patrimônio público, na medida em que os servidores Celso Luiz Santana e José Inácio Borges efetivamente prestaram seus serviços, fazendo jus ao recebimento da respectiva paga, não se justificando a condenação de Antônio Gonçalves da Silva a restituir aos cofres da Municipalidade os valores a eles pagos.” (STJ, Resp nº 711.732/SP, Rel. Min. LUIZ FUX, DJ: de 10/04/2006, p.139).
E também: “Apesar de não ter sido o contrato precedido de concurso, houve trabalho dos servidores contratados o que impede a devolução dos valores correspondentes ao trabalho devido.” (STJ, Resp nº 514.820/SP, Rel. Min. ELIANA CALMON, DJ de 06/06/2005).
A propósito, é pertinente a transcrição do parágrafo único do artigo 59 da Lei nº 8.666/93, verbis:
“Art. 59. A declaração de nulidade do contrato administrativo opera retroativamente impedindo os efeitos jurídicos que ele, ordinariamente, deveria produzir, além de desconstituir os já produzidos.
Parágrafo único. A nulidade não exonera a Administração do dever de indenizar o contratado pelo que este houver executado até a data em que ela for declarada e por outros prejuízos regularmente comprovados, contanto que não lhe seja imputável, promovendo-se a responsabilidade de quem lhe deu causa”.
b) Dos atos de Improbidade dos Membros do Conselho Universitário e do Conselho de Administração da Universidade Estadual de Maringá
Por fim, resta verificar se os membros do Conselho Universitário e do Conselho de Administração da Universidade Estadual de Maringá que participaram da votação das Resoluções nº 015/95 - COU, nº 268/95 - CAD e nº 100/96 - CAD e aprovaram sua expedição incorreram nas condutas descritas da Lei de Improbidade Administrativa e se, em caso positivo, devem ser penalizados com as sanções previstas no artigo 12 da Lei de Improbidade Administrativa (cf. f. 1653).
Na época dos fatos eram membros do Conselho Universitário da UEM os seguintes Réus: Ervim Lenzi, Wilson José Bosso, Fred Wolff, Cesar Pereira, Erasmo Renesto, Hélio Roque Hartmann, Walmir Francelino Motta, Clairce Luzia Salgueiro Pagadigorria, Dirce Vendramento Hübner, Alfredo Beltrame, Linda Emiko Suzuki, José Carlos de Souza, Edvard Elias de Souza Filho, Silvestre Rudolfo Böing, Clóvis de Souza, Ana Maria Kelmer Bracht, Roberto Rezende, Laudenir Aparecido Galina, Hilka Pelizza Vier Machado, João César Guirado, Eliane Giacomini de Almeida, Maria Augusta de Lima Araujo, Elizabeth A. S. da S. Valsecchi, Clarice Gravena, Carlos Alberto Conrado, Maria Cristina Rosa, José Henrique Rollo Gonçalves, Sebastião Campos Almeida, José Divino Ramos, Antonio Conejo, Teresa de Jesus Souza, Cláudio Scapinello (todos qualificados nas fls. 1634/1637).
Eram membros do Conselho de Administração os seguintes Réus: Francisco Herrero, Marcos Irã Ribas, Osvaldo Hidalgo da Silva, Sandra Suely Soares Bergonsi, Renato Fernando Calonego, Gentil José Vidotti, Celso Aparecido do Nascimento, Carmino Hayashi, Eliane Aparecida Sanches Tonolli, Leonir Olderico Colombo, Dante Alves Medeiros Filho (todos qualificados nas fls. 1638/1639).
Consoante se extrai do documento de fls. 1655/1658, de lavra da Procuradoria Jurídica da Universidade Estadual de Maringá, participaram da reunião pertinente à edição da Resolução nº 015/95-COU, consoante Ata nº 007/95 do Conselho Universitário do dia 29 de maio de 1995, os seguintes Conselheiros: Ervim Lenzi, Wilson José Bosso, Fred Wolff, Cesar Pereira, Erasmo Renesto, Hélio Roque Hartmann, Walmir Francelino Motta, Clairce Luzia Salgueiro Pagadigorria, Dirce Vendramento Hübner, Alfredo Beltrame, Linda Emiko Suzuki, José Carlos de Souza, Edvard Elias de Souza Filho, Silvestre Rudolfo Böing, Clóvis de Souza, Ana Maria Kelmer Bracht, Roberto Rezende, Laudenir Aparecido Galina, Hilka Pelizza Vier Machado, João César Guirado, Eliane Giacomini de Almeida, Maria Augusta de Lima Araujo, Elizabeth A. S. da S. Valsecchi, Clarice Gravena, Carlos Alberto Conrado, Maria Cristina Rosa, José Henrique Rollo Gonçalves, Sebastião Campos Almeida, José Divino Ramos, Antonio Conejo, Teresa de Jesus Souza, Cláudio Scapinello.
No mesmo documento, consta que participaram da reunião pertinente à edição da Resolução nº 268/95-CAD, consoante Ata nº 018/95 do Conselho de Administração, do dia 22 de junho de 1995, os seguintes Conselheiros: Francisco Herrero, Marcos Irã Ribas, Osvaldo Hidalgo da Silva, Sandra Suely Soares Bergonsi, Renato Fernando Calonego, Gentil José Vidotti, Celso Aparecido do Nascimento, Carmino Hayashi.
Participaram da reunião pertinente à edição da Resolução nº 100/96-CAD, consoante Ata nº 007/96 do Conselho de Administração, do dia 07 de março de 1996, os seguintes Conselheiros: Eliane Aparecida Sanches Tonolli, Gentil José Vidotti, Leonir Olderico Colombo, Sandra Suely Soares Bergonsi, Carmino Hayashi, Celso Aparecido do Nascimento, Osvaldo Hidalgo da Silva, Dante Alves Medeiros Filho e Marcos Irã Ribas (fls. 1659/1660).
Do referido documento é possível aferir, ainda, que 78 (setenta e oito) servidores foram beneficiados pela Resolução nº 015/95-COU (fls. 1660/1668) e outros 59 (cinqüenta e nove) servidores foram beneficiados pelas Resoluções nº 268/95-CAD e nº 100/96-CAD (fls. 1668/1674).
Por força do artigo 9º do Estatuto e Regimento da Universidade Estadual de Maringá (fls. 2607/2623), o Conselho Universitário é “órgão máximo da Universidade” (f. 2608).
Dentre as competências definidas no artigo 10 do mesmo Regimento, compete ao Conselho Universitário “inciso I - exercer a supervisão geral da Universidade”.
Em seu artigo 16, estabelece que ao Conselho de Administração compete “inciso I - exercer a orientação administrativa de toda a Universidade”, “inciso III - deliberar sobre o quadro de pessoal docente, técnico e administrativo, atendidas as normas gerais pertinentes e os recursos disponíveis”, “inciso XIII - propor o plano de cargos e salários dos servidores da Universidade, atendidas as normas gerais pertinentes e os recursos financeiros”.
Sob a ótica estrutural da Universidade Estadual de Maringá, tanto ao Conselho Universitário, órgão máximo da instituição, como também ao Conselho Administração, a quem incumbe funções de extrema relevância, tais como a orientação administrativa de toda a Universidade, à luz das normas pertinentes, foram conferidos poderes-deveres da mais alta importância.
A exemplo do que foi dito em tópico anterior relativamente à conduta do Reitor e da Vice-Reitora da UEM, é razoável cogitar que os membros da mais alta cúpula de uma Universidade do porte da UEM tivessem plena consciência de seus deveres, da relevância das atribuições que lhes foram conferidas e, mais ainda, da exigência constitucional do concurso público.
No caso dos autos, verificou-se que tanto o Reitor quanto a Vice-Reitora, conscientemente, subscreveram as Resoluções ora combatidas para não contrariar as decisões do Conselho Universitário e do Conselho de Administração.
Em declaração prestada pelo então Reitor da UEM - LUIZ ANTONIO DE SOUZA - e não impugnada pelos Réus membros dos referidos Conselhos, a votação da Resolução nº 015/95- COU “foi unânime” (f. 627), assim como o foi a Resolução nº 268/95-CAD (f. 2643) e a Resolução nº 100/96-CAD (f. 965)
A votação unânime dos membros dos Conselhos Universitário e de Administração demonstra que todos os Réus indicados pelo Ministério Público contribuíram para a consolidação de atos normativos flagrantemente inconstitucionais.
Ao concordar com os termos das Resoluções, cada um dos membros dos referidos Conselhos assumiu parcela da responsabilidade, o que demonstra, inconteste, a prática de ato de improbidade administrativa, de descaso com a coisa pública, na medida em que todos eles, negligenciando seus deveres funcionais, permitiram, participaram e concordaram, sem qualquer objeção, com os termos da Resoluções, o que gerou aos cofres públicos um prejuízo de grande monta, suportado pelo Estado do Paraná até os dias de hoje.
O modo de agir de Réus igualmente importa em quebra do dever de lealdade para com a Instituição, que em nada se confunde com o “acordo de cavalheiros” firmado entre eles, o Reitor e a Vice-Reitora.
Muito embora não conste dos autos elementos exatos para aferir o montante efetivo do prejuízo suportado pelos cofres públicos, é fato incontroverso que a conduta dos membros do Conselho Universitário e do Conselho de Administração afrontou os mais basilares princípios constitucionais (o da legalidade e o da moralidade).
Em razão disso, é de se reconhecer que os membros que participaram da votação unânime das Resoluções agiram improbamente, incidindo nas figuras descritas no artigo 11 caput da Lei 8429/92, verbis:
“Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública qualquer ação ou omissão que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade às instituições, e notadamente”.
O modo negligente de agir dos Réus, que beira o dolo eventual e em nada se confunde com um mero erro ou lapso humano, suscetíveis de correção administrativa, afrontou o ideal de honestidade, conjugado com o de eficiência e lealdade inerentes às instituições públicas, também depositado nos agentes públicos que dela fazem parte.
A propósito, o Superior Tribunal de Justiça já entendeu que a configuração do ato de improbidade administrativa exige a presença do elemento subjetivo, na modalidade de dolo ou culpa: “O entendimento majoritário desta Corte Superior é no sentido de que a configuração de ato de improbidade administrativa exige, necessariamente, a presença do elemento subjetivo, inexistindo a possibilidade da atribuição da responsabilidade objetiva na esfera da Lei 8.429/92.” (REsp 766231 / PR. Min. Ministra DENISE ARRUDA DJ 25/11/2008).
Nessas circunstâncias e porque a conduta dos Réus deve ser entendida como de igual natureza, pois cada um deles tinha direito a único voto, é de ser aplicada pena de mesmo grau punitivo a cada um dos membros do Conselho.
Em razão disso e com base no inciso III e parágrafo único do artigo 12 da Lei nº 8.429/92, fixo aos membros nominados e qualificados nas fls. 1634/1639 a pena de multa civil, que fixo, desde já, no valor certo e individual de R$ 1.000,00 (um mil reais), a ser pago no primeiro dia imediatamente posterior ao trânsito em julgado desta decisão, a ser revertido em favor do Estado do Paraná, com juros de mora, desde então, e correção monetária a partir da publicação deste Acórdão.
Embora referido valor seja inferior aos danos indiretos causados ao erário público, os montantes fixados são suficientes, na medida em que a multa não será exacerbada, tampouco ínfima a ponto de anular os efeitos da sanção pecuniária.
ANTE O EXPOSTO, voto por que:
a) seja dado provimento ao Apelo do Autor, a fim de:
a.1) anular as Resoluções nºs 015/95 - COU, datada de 29 de maio de 1995; nº 268/95 - CAD, datada de 22 de junho de 1995 e nº 100/96 - CAD, datada de 07 de março de 1996, e, por conseguinte, determinar que a Universidade Estadual de Maringá promova o retorno dos servidores aos cargos e funções inicialmente ocupados, em trinta dias a contar do trânsito em julgado desta decisão, na forma da fundamentação
a.2) condenar o Réu LUIZ ANTONIO DE SOUZA ao pagamento de multa civil no valor certo de R$ 30.000,00 (trinta mil reais), a ser pago no primeiro dia imediatamente posterior ao trânsito em julgado desta decisão, a ser revertido em favor do Estado do Paraná, com juros de mora, desde então, e correção monetária a partir da publicação deste Acórdão.
a.3) condenar a Ré NEUSA ALTOÉ ao pagamento de multa civil no valor certo de R$ 15.000,00 (quinze mil reais), a ser pago no primeiro dia imediatamente posterior ao trânsito em julgado desta decisão, a ser revertido em favor do Estado do Paraná, com juros de mora, desde então, e correção monetária a partir da publicação deste Acórdão.
b) seja conhecido, de ofício, o Reexame Necessário para o fim de condenar os seguintes membros do Conselho Universitário e do Conselho de Administração da UEM Ervim Lenzi, Wilson José Bosso, Fred Wolff, Cesar Pereira, Erasmo Renesto, Hélio Roque Hartmann, Walmir Francelino Motta, Clairce Luzia Salgueiro Pagadigorria, Dirce Vendramento Hübner, Alfredo Beltrame, Linda Emiko Suzuki, José Carlos de Souza, Edvard Elias de Souza Filho, Silvestre Rudolfo Böing, Clóvis de Souza, Ana Maria Kelmer Bracht, Roberto Rezende, Laudenir Aparecido Galina, Hilka Pelizza Vier Machado, João César Guirado, Eliane Giacomini de Almeida, Maria Augusta de Lima Araujo, Elizabeth A. S. da S. Valsecchi, Clarice Gravena, Carlos Alberto Conrado, Maria Cristina Rosa, José Henrique Rollo Gonçalves, Sebastião Campos Almeida, José Divino Ramos, Antonio Conejo, Teresa de Jesus Souza, Cláudio Scapinello, Francisco Herrero, Marcos Irã Ribas, Osvaldo Hidalgo da Silva, Sandra Suely Soares Bergonsi, Renato Fernando Calonego, Gentil José Vidotti, Celso Aparecido do Nascimento, Carmino Hayashi, Eliane Aparecida Sanches Tonolli, Leonir Olderico Colombo, Dante Alves Medeiros Filho ao pagamento de multa civil, no valor certo e individual de R$ 1.000,00 (um mil reais), a ser pago no primeiro dia imediatamente posterior ao trânsito em julgado desta decisão, a ser revertido em favor do Estado do Paraná, com juros de mora, desde então, e correção monetária a partir da publicação deste Acórdão, tendo sido vencido neste aspecto.
E, finalmente,
Deixo de condenar os Réus nos ônus de sucumbência, consoante precedentes do Superior Tribunal de Justiça (“3 - dentro de absoluta simetria de tratamento, não pode o parquet beneficiar-se de honorários, quando for vencedor na ação civil pública” - REsp 493823/DF, 2ª T, Rel. Min. ELIANA CALMON, DJ 15/03/2004, p. 237).
DECISÃO
ACORDAM os Desembargadores integrantes da Quinta Câmara Cível deste TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PARANÁ, por unanimidade de votos, em dar provimento ao Apelo e, por maioria de votos, em não conhecer do Reexame Necessário, restando vencido, nesse aspecto, o Desembargador Relator.
Participaram do julgamento os Desembargadores ROSENE ARÃO DE CRISTO PEREIRA, Presidente sem voto, LUIZ MATEUS DE LIMA e JOSÉ MARCOS DE MOURA.
CURITIBA, 21 de julho de 2009.
Desembargador LEONEL CUNHA
Relator
Desembargador LUIZ MATEUS DE LIMA
Voto Vencedor Parcial em Separado
Apelante : MINISTÉRIO PÚBLICO ESTADUAL
Apelados : LUIZ ANTÔNIO DE SOUZA e OUTROS
Relator : Des. LEONEL CUNHA
E M E N T A
1) DIREITO PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. REPARAÇÃO DE DANOS AO ERÁRIO. JULGAMENTO DE IMPROCEDÊNCIA. REEXAME NECESSÁRIO CONHECIDO DE OFÍCIO. ANALOGIA AO ARTIGO 19 DA LEI DA AÇÃO POPULAR. PRECEDENTE DO STJ.
Consoante precedente do Superior Tribunal de Justiça, é cabível o Reexame Necessário nos casos de julgamento de improcedência das ações civis públicas ajuizadas para reparação de danos ao erário público, por analogia ao disposto no artigo 19 da Lei da Ação Popular.
2) DIREITO PROCESSUAL CIVIL. REEXAME NECESSÁRIO. IMPOSSIBILIDADE DE CERTIFICAÇÃO DO TRÂNSITO EM JULGADO DA SENTENÇA. DUPLO GRAU DE JURISDIÇÃO. ERRO MATERIAL SANÁVEL DE OFÍCIO.
a) Se a sentença está sujeita ao Reexame Necessário, não pode o Juízo “a quo”, nem em parte, certificar o seu trânsito em julgado antes que o Tribunal dela conheça.
b) Tendo-o feito, por impropriedade técnica, cabe ao Tribunal corrigir-lhe o erro material, de ofício, a fim de que todas as questões controvertidas sejam submetidas ao duplo grau de jurisdição.
3) DIREITO ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE. REITOR, VICE-REITORA E MEMBROS DOS CONSELHOS DA UNIVERSIDADE ESTADUAL DE MARINGÁ. ASCENSÃO DE SERVIDORES PÚBLICOS. SANÇÃO DE RESOLUÇÕES MANIFESTAMENTE INCONSTITUCIONAIS. VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DA LEGALIDADE, DA MORALIDADE, DA NECESSIDADE DE CONCURSO PÚBLICO E DA IMPESSOALIDADE. OFENSA AO ART. 11, CAPUT DA LEI 8.429/92. INDIVIDUALIZAÇÃO DA PENA
a) Ao sancionar Resoluções que permitiram a ascensão de funcionários ocupantes de cargos e empregos de nível médio para carreira de nível superior, o Reitor, a Vice-Reitora e os membros do Conselho Universitário (órgão máximo da Instituição) e do Conselho de Administração (órgão responsável pelas decisões administrativas) da Universidade Estadual de Maringá burlaram a exigência de concurso público prevista no artigo 37, II, da Constituição Federal, em ofensa aos princípios da legalidade, da impessoalidade e da moralidade.
b) Os autos foram fartamente instruídos com provas que demonstram, incontestavelmente, que o Reitor e a Vice-Reitora sancionaram Resoluções manifestamente inconstitucionais, deixando de se valer da prerrogativa de rejeitar as decisões dos Conselhos Universitário e de Administração, na forma prevista no Regimento Interno daquela Instituição de ensino.
c) Também restou demonstrado que todos os membros do Conselho Universitário e da Administração da UEM votaram, por unanimidade, pela aprovação daquelas Resoluções, deixando de opor qualquer rejeição à medida flagrantemente inconstitucional.
d) Ao proceder de tal forma, os Réus incidiram na conduta prevista no artigo 11, caput, da Lei nº. 8.429/92.
e) A fixação de reprimenda ao ato ímprobo exige a devida fundamentação, assim entendida a correlação entre o fato praticado, a extensão do dano, o grau de ofensa ao bem jurídico e o eventual proveito patrimonial obtido pelos agentes.
f) No caso, dadas as suas circunstâncias, em especial, a natureza do cargo dos Réus, a conduta negligente por eles praticada e o não cumprimento de dever funcional, é razoável que seja aplicada a sanção de multa civil.
4) DIREITO ADMINISTRATIVO. ASCENÇÃO DE SERVIDORES. AUSÊNCIA DE CONCURSO PÚBLICO. DEVOLUÇÃO DOS VALORES PAGOS. IMPOSSIBILIDADE. SERVIÇOS EFETIVAMENTE PRESTADOS. PRECEDENTES DO STJ. RETORNO AO CARGO E FUNÇÃO ANTERIOR
a) Muito embora seja incontroverso que uma série de servidores da Universidade Estadual de Maringá tenham sido indevidamente beneficiados com a ascensão promovida pelas Resoluções, não é possível impor-lhes a devolução dos vencimentos percebidos em condição irregular.
b) É que, a despeito de os servidores terem sido irregularmente alocados em carreira diversa para a qual foram inicialmente contratados ou nomeados, não há prova nos autos de que os mesmos tivessem deixado de prestar os serviços inerentes às novas funções.
c) Uma vez reconhecida a nulidade das Resoluções e de seus efeitos, bem como a ausência de direito adquirido dos servidores de permanecer nos “novos” cargos, deve a Instituição de Ensino promover o retorno dos mesmos aos seus cargos de origem.
5) APELO A QUE SE DÁ PROVIMENTO; SENTENÇA REFORMADA EM REEXAME NECESSÁRIO, CONHECIDO DE OFÍCIO.
RELATÓRIO
1) O MINISTÉRIO PÚBLICO DO PARANÁ ajuizou “Ação Civil Pública cumulada com Responsabilidade por Ato de Improbidade Administrativa” contra LUIZ ANTÔNIO DE SOUZA, Reitor da Universidade Estadual de Maringá no período de outubro de 1994 a outubro de 1998, NEUSA ALTOÉ, Vice-Reitora da UEM no mesmo interregno e contra a UNIVERSIDADE ESTADUAL DE MARINGÁ, a fim de que, liminarmente, fosse declarada a indisponibilidade dos bens dos Réus e, ao final, fossem condenados nas sanções previstas no artigo 12 da Lei 8.429/92 por terem promovido, ilicitamente, a ascensão de servidores de nível médio para cargos de nível superior, sem o devido concurso público, configurando as condutas previstas nos artigos 10 e 11 da Lei de Improbidade Administrativa.
2) O Juízo a quo (fls. 657/660) concedeu a liminar pleiteada e decretou a indisponibilidade de parte dos bens do Réu LUIZ ANTONIO DE SOUZA.
3) LUIZ ANTÔNIO DE SOUZA e NEUSA ALTOÉ contestaram nas fls. 830/909 e a FUNDAÇÃO UNIVERSIDADE ESTADUAL DE MARINGÁ contestou nas fls. 1178/1230.
4) Em decisão de fls. 1597/1603, o Juízo a quo revogou a liminar de indisponibilidade de bens do primeiro Réu, determinou a citação de todos os servidores beneficiados com o aumento e de todos os membros do Conselho Universitário da UEM que participaram da votação das Resoluções nº 15/95, nº 268/95 e nº 100/96, como litisconsortes passivos necessários e indeferiu a liminar de suspensão do pagamento da diferença dos salários. Esta Corte, ao apreciar o Agravo de Instrumento nº 107469-9 manteve a indisponibilidade de 50% dos bens do Réu LUIZ ANTONIO DE SOUZA (fls. 2077/2104).
5) Em petição de f. 2189 o ESTADO DO PARANÁ requereu seu ingresso no pólo ativo da presente lide.
6) O MINISTÉRIO PÚBLICO ESTADUAL pediu, em relação aos servidores beneficiados a sua condenação à devolução dos valores recebidos indevidamente, acrescidos de juros e correção monetária e quanto aos membros do Conselho Universitário e do Conselho de Administração da UEM a sua condenação nas sanções do artigo 12, incisos II e III da Lei de Improbidade Administrativa (fls. 1653/1654).
7) ABIGAIL DINIZ DE SOUZA GONÇALVES e OUTROS, devidamente citados, contestaram (fls. 2356/2370). Contestaram, ainda, NILZA MARIA DE ZOUSA ALTAVINI (fls. 2401/2423), MAURO DOS SANTOS (fls. 2527/2535), ALFREDO BELTRAME e OUTROS (membros do Conselho Universitário e de Administração da UEM - fls. 2549/2562), IVANA PERÓN ANDRADE (fls. 2719/2731), CARMEM YOSHIO UEZE YAMADA (fls. 2778/2790), MARIA CRISTINA LOPES MIRANDA DE ARAÚJO (fls. 2818/2826), JOSÉ DE CASTRO (fls. 2913/2920), IVAIR SPACINI DOS SANTOS (fls. 3171/3208).
8) Nos despachos de fls. 2775 e 3215, o Juízo a quo decretou a revelia dos Réus Antonio Francischini Boian, Antonio Sérgio Scoarize, Carmino Hayashi, Edson dos Reis, Eliane Berenice S. dos Santos, Espólio de Lília Garcia de Oliveira, José Carlos Gomes, Jane Aparecida Rupp Rosa, Leonir Olderico Colombo, Lilia Beatriz Alegretti e Nelsino Mitsuo Nogai e dos Réus Célia Akemi Gaspareto, Eliane Giacomini de Almeida e Bergonski, Sandra Suerly Soares, citados por edital, a quem foi nomeado curador especial.
9) O MINISTÉRIO PÚBLICO impugnou as contestações nas fls. 3216/3250.
10) A sentença (fls. 3252/3280) julgou improcedente o pedido. Afastou as preliminares de a) ilegitimidade ativa do Ministério Público; b) de inadequação da ação civil pública como veículo de punição de atos de improbidade administrativa; c) da impossibilidade de controle da constitucionalidade pela via difusa; d) da ausência de pedido certo e determinado; e) da prescrição; f) da desnecessidade de inclusão dos membros dos Conselhos Universitário e Administrativo no pólo passivo da lide; g) da falta de interesse processual pelo fato de o Tribunal de Contas ter aprovado as contas da Fundação; h) da ausência de interesse do Estado do Paraná de figurar na lide; i) de ausência de pressuposto de desenvolvimento regular do processo; j) de que leis supervenientes convalidam eventuais ilegalidade anteriores; k) de ilegitimidade passiva dos servidores da Fundação UEM, porque sofrerão eventual proclamação da ilegalidade do ato de reenquadramento; l) de necessidade de intimação pelo rito da Lei 8.429/92, porque contra eles não há acusação de prática de ato de improbidade administrativa. No mérito, entendeu que: a) a Resolução nº 001/91 da SEAD reajustou o vencimento do funcionalismo público e previu o enquadramento dos servidores ocupantes de cargos de assistente técnico de instituições de ensino superior, que tivessem curso superior, em cargos técnico-administrativos; b) valendo-se de tal previsão, o Conselho Universitário da Fundação UEM baixou a Resolução nº 015/95 atribuindo aos servidores nessa condição o enquadramento no nível Técnico-Administrativo, com efeitos retroativos (a partir de 1º de janeiro de 1992); c) tais benefícios foram estendidos a outros servidores, pelas Resoluções nº 268/95 e 100/96, ambas do Conselho da Fundação UEM; d) não houve ascensão funcional, mas mero reenquadramento, pois a carreira técnico-administrativa não é de nível superior, mas de nível médio.
11) O MINISTÉRIO PÚBLICO apelou (fls. 3308/3326), alegando que: a) a sentença se equivocou ao considerar que as funções do antigo cargo de Oficial de Administração e do novo de Assistente Técnico eram equivalentes e, por isso, não haveria óbice ao enquadramento, ainda que o último exigisse que o candidato fosse detentor de um diploma de curso superior; b) o artigo 37, inciso II, da Constituição Federal exige que o ingresso no serviço público, por meio de concurso, deve se dar de acordo com a natureza e a complexidade do cargo no momento da realização do concurso e não supervenientemente; c) os servidores beneficiados pelas Resoluções da UEM ingressaram no funcionalismo por meio de concurso que não exigia graduação em curso superior, conforme tabela de fls. 96 e 127 (referência salarial “G”). Com o suposto reenquadramento, os mesmos servidores passaram a ocupar cargos que deveriam ser providos por concorrentes já graduados (referência salarial “I”); d) o artigo 6º da Resolução nº 001/91 da Secretaria de Administração foi interpretado equivocadamente pelos Apelados, pois somente poderiam ser enquadrados em cargos de nível superior os servidores que já ocupassem cargos cujo ingresso exigisse requisitos de formação compatíveis com o cargo que se pretendia; e) o referido artigo também não contemplava os Oficiais de Administração, razão pela qual não poderia beneficiar os servidores Apelados; f) não se pode admitir a alegação de que o “reenquadramento” é lícito porque os servidores exerciam funções semelhantes a dos novos cargos, uma vez que em casos de “disfunção” deve a Autoridade tomar as providências para que voltem a exercer atividades adequadas ao cargo que ocupam e para o qual prestaram concurso; g) os servidores não agiram de boa-fé pois tinham conhecimento da impossibilidade da concessão do benefício, haja vista os dois indeferimentos administrativos anteriores; h) os Apelados com cargos diretivos agiram improbamente pois tinham total conhecimento dos regramentos atinentes à situação jurídico-funcional dos servidores, restando configurado o dolo e a má-fé de sua conduta. Pediu a reforma da sentença para o fim de: a) reconhecer a nulidade das Resoluções nº 015/95, nº 268/95, nº 100/96 da UEM e, por conseqüência, dos enquadramentos dos servidores da Universidade, reenquadrando-os nos cargos e níveis anteriormente exercidos, de acordo com a Lei Estadual nº 11.713/1997; b) reconhecer como ímproba a conduta dos Apelados LUIZ ANTONIO DE SOUZA e NEUSA ALTOÉ, aplicando-lhes as sanções legais pertinentes.
12) Contrarrazões de NEUSA ALTOÉ nas fls. 3330/3373, de LUIZ ANTONIO DE SOUZA nas fls. 3375/3414, da FUNDAÇÃO UNIVERSIDADE ESTADUAL DE MARINGÁ nas fls. 3418/3436, de IVAIR SPACINI DOS SANTOS nas fls. 3532/3557, de IVANA PERON ANDRADE nas fls. 3558/3565.
13) O Ministério Público, nesta instância, manifestou-se pelo parcial provimento do Apelo, a fim de: a) não condenar os Réus LUIZ ANTONIO DE SOUZA e NEUSA ALTOÉ pela prática de ato de improbidade; b) reconhecer a ilegalidade das Resoluções impugnadas e decretar sua nulidade com efeitos ex tunc; c) determinar à UEM que promova o devido enquadramento dos servidores que atualmente ocupariam acaso não houvesse a ascensão (fls. 3593/3606).
É o relatório.
FUNDAMENTAÇÃO
Desde já faço certo que todas as preliminares suscitadas nos presentes autos foram afastadas na sentença, não tendo havido qualquer insurgência de nenhuma das partes acerca do entendimento adotado pelo Juízo a quo.
a) Dos Limites da Pretensão do Apelante
Preliminarmente, faz-se necessário estabelecer os limites da controvérsia a ser submetida a esta Corte.
Analisando a petição inicial e a petição de fls. 1653/1654, posterior à determinação do Juízo a quo de inclusão no pólo passivo da lide de todos os servidores beneficiados pelas Resoluções nº 015/95, nº 268/95, nº 100/96 da UEM e pelos membros do Conselho Universitário e do Conselho de Administração da UEM, verifica-se que a pretensão do Apelante era de que:
i) os Réus LUIZ ANTONIO DE SOUZA e NEUSA ALTOÉ, Reitor e Vice-Reitora da UEM no período de outubro de 1994 a outubro de 1998, fossem condenados nas sanções previstas no artigo 12 da Lei nº 8.429/92 pela prática de atos de improbidade administrativa (cf. fls. 34/39);
ii) que os servidores beneficiados pelas referidas Resoluções fossem condenados à devolução dos valores recebidos indevidamente, acrescidos de juros e correção monetária (cf. f. 1653)
iii) que os membros do Conselho Universitário e do Conselho de Administração da UEM fossem condenados nas sanções do artigo 12, incisos II e III da Lei de Improbidade Administrativa (f. 1653).
No âmbito do presente recurso, o Apelante pede a reforma da sentença a fim de que:
“a) em reconhecendo a irregularidade e ilegalidade (nulidade) das Resoluções nºs 015/95 - COU, datada de 29 de maio de 1995; 268/95 - CAD, datada de 22 de junho de 1995 e 100/96 - CAD, datada de 07 de março de 1996, por malferirem as disposições do art. 37, inciso I e II da Constituição Federal, art. 29, inciso I e II da Constituição Estadual e Lei Estadual 9877/91 e Resolução nº 001/91, de 29 de outubro de 1991, exaustivamente citadas e comentadas, seja decretada a nulidade das respectivas Resoluções e de conseqüência a nulidade dos enquadramentos dos servidores da UNIVERSIDADE ESTADUAL DE MARINGÁ, contemplados com as referidas Resoluções, reenquadrando-os ao nível e cargo anteriormente exercidos, inclusive nesta anterior posição sejam novamente reenquadrados de acordo com a Lei Estadual nº 11.713, de 07 de maio de 1997;
b) reconhecida a conduta ímproba dos Apelados LUIZ ANTONIO DE SOUZA e NEUSA ALTOÉ, sejam-lhes aplicadas as sanções previstas na lei 8.429/92, tal como requerido na inicial considerando-se a violação dos princípios norteadores da administração Pública” (f. 3326).
Muito embora os pedidos inaugurais formulados pelo Ministério Público não sejam literalmente idênticos àqueles constantes no Apelo, a natureza da matéria controvertida, o tipo de ação proposta (ação civil pública), a pretensão de que sejam reparados danos aos cofres públicos e a indisponibilidade dos direitos envolvidos, é coerente que o presente Apelo seja recebido em seu mais amplo efeito devolutivo.
De todo o modo, é bem de ver, desde logo, que, uma vez reconhecida a ilegalidade e a inconstitucionalidade das Resoluções nº 015/95 - COU, nº 268/95 - CAD e nº 100/96 - CAD, por malferirem as disposições do art. 37, inciso I e II da Constituição Federal, seguir-se-á que também serão anulados seus efeitos, atingindo, especialmente, os servidores por elas beneficiados e os membros do Conselho Universitário e do Conselho de Administração da UEM que participaram de sua votação e com elas concordaram.
Feitas essas considerações, além do Apelo (pedido de que seja reconhecida a conduta ímproba dos Apelados LUIZ ANTONIO DE SOUZA e NEUSA ALTOÉ, sob a ótica da Lei 8.429/92), conheço integralmente da causa, a fim de que sejam apreciados o pedido de anulação das Resoluções nº 015/95 - COU, nº 268/95 - CAD e nº 100/96 - CAD, e de conseqüência a nulidade dos enquadramentos dos servidores da UNIVERSIDADE ESTADUAL DE MARINGÁ, contemplados com as referidas Resoluções, devolvendo-os á carreira, nível e cargo anteriormente exercidos.
É bem de ver, doutra forma, que a amplitude da causa (de interesse público indisponível) não pode ser reduzida pelo Ministério Público, razão pela qual o despacho de f. 3530, em que o Juízo a quo deferiu o pedido formulado pelos Apelados ALFREDO BELTRAME e OUTROS (f. 3529), determinando a certificação nos autos do trânsito em julgado da sentença em relação a todos os Réus, com exceção de LUIZ ANTONIO DE SOUZA e NEUSA ALTOÉ (cf. certidão de f. 3566-verso), é totalmente inócua.
Considerando que a matéria controvertida é de natureza indisponível, deve, obrigatoriamente, ser totalmente devolvida a esta Corte por ocasião do julgamento do Apelo, na forma dos pedidos formulados na petição inicial.
DO APELO
a) Das Resoluções e da vedação constitucional à ascensão
A questão posta nos presente Apelo se cinge em verificar se as Resoluções nºs 015/95 - COU, datada de 29 de maio de 1995; nº 268/95 - CAD, datada de 22 de junho de 1995 e nº 100/96 - CAD, datada de 07 de março de 1996, da forma como expedidas, ofenderam os ditames da Constituição Federal e, em caso positivo, se tal conduta praticada pelos Apelados LUIZ ANTONIO DE SOUZA e NEUSA ALTOÉ configura ato de improbidade administrativa e quais os efeitos do reconhecimento de sua nulidade.
No caso dos autos, muitos dos servidores beneficiados pelas Resoluções acima mencionadas ingressaram no funcionalismo público antes do advento da Constituição Federal de 1988.
Naquela época vigorava a Constituição Federal de 1967, alterada pela Emenda Constitucional nº. 1 de 1969, que exigia concurso público de provas ou provas e títulos apenas para a primeira investidura em cargo público, senão vejamos:
“Art. 97. Os cargos públicos serão acessíveis a todos os brasileiros que preencham os requisitos estabelecidos em lei.
§ 1° - A primeira investidura em cargo público dependerá de aprovação prévia, em concurso público de provas e títulos, salvo os casos indicados em lei”.
Entretanto, com o advento da Constituição de 1988, a absoluta imprescindibilidade do concurso público não mais se limita à hipótese singular da primeira investidura em cargos, funções ou empregos públicos, de modo que a previsão contida no antigo 97 não foi recepcionada pela atual ordem constitucional.
Os incisos I e II, do artigo 37 da Constituição Federal de 1988 fazem certo que os cargos, empregos e funções públicas são acessíveis aos brasileiros (todos) que preenchem os requisitos estabelecidos em lei, assim como aos estrangeiros, na forma da lei e a investidura em cargo ou emprego público depende de aprovação prévia em concurso público de provas ou de provas e títulos (...).
Com isso quer-se dizer que a ascensão de uma carreira a outra, como forma de provimento derivado, passou a ser terminantemente proibida (após a promulgação da nova ordem constitucional).
Não é diferente o entendimento do Supremo Tribunal Federal: “O critério do mérito aferível por concurso público de provas ou de provas e títulos e, no atual sistema constitucional, ressalvados os cargos em comissão declarados em lei de livre nomeação e exoneração, indispensável para cargo ou emprego publico isolado ou em carreira. para o isolado, em qualquer hipótese; para o em carreira, para o ingresso nela, que só se fará na classe inicial e pelo concurso público de provas ou de provas títulos, não o sendo, porem, para os cargos subseqüentes que nela se escalonam ate o final dela, pois, para estes, a investidura se fará pela forma de provimento que e a “promoção”. Estão, pois, banidas das formas de investidura admitidas pela constituição a ascensão e a transferência, que são formas de ingresso em carreira diversa daquela para a qual o servidor público ingressou por concurso, e que não são, por isso mesmo, ínsitas ao sistema de provimento em carreira, ao contrário do que sucede com a promoção, sem a qual obviamente não haverá carreira, mas, sim, uma sucessão ascendente de cargos isolados.” (STF. Tribunal Pleno. ADI-231 / RJ. Rel. Min. MOREIRA ALVES. DJ. 13.11.92).
A matéria, inclusive, foi sumulada pelo Supremo Tribunal Federal: “Súmula 685: É inconstitucional toda modalidade de provimento que propicie ao servidor investir-se, sem prévia aprovação em concurso público destinado ao seu provimento, em cargo que não integra a carreira na qual anteriormente investido”.
No caso, as indigitadas Resoluções deixaram de observar a restrição constitucional, na medida em que permitiram a ascensão dos servidores públicos por elas agraciados.
Como bem observado pelo Ministério Público nesta instância, do relatório fornecido pela Universidade Estadual de Maringá (fls. 143/144), pode-se vislumbrar inúmeros exemplos de acesso indevido de um cargo de nível médio para outro de nível superior (de carreira diversa), senão vejamos:
Resolução nº 015/95 - COU, datada de 29 de maio de 1995 e com efeitos retroativos a partir de 1º de janeiro de 1992 (fls. 951/952):
a) as servidoras Reiginalda Diniz de Oliveira e Lucimeiry de Oliveira Silva, aprovadas em concurso para o cargo de Assistente Técnico, passaram a ocupar o cargo de Pedagoga;
b) os servidores Akiko Nisida, Célia Akemi M. Gasparetto, Marilda Schnaider, Neusa Kimiko Sakamoto, Izaura Alexandre de Oliveira, Maria Nely Valério Ribeiro e Isabel Cristina Puppin aprovados em concurso para o cargo de Assistente Técnico, passaram a ocupar o cargo de Administrador;
c) a servidora Lilia Beatriz Allegretti, aprovada em concurso para o cargo de Assistente Técnico, passou a ocupar o cargo de Advogada;
d) os servidores Rute Honda, Jair Giusti e Nelsino Mitsuo Nogai, aprovados em concurso para o cargo de Assistente Técnico, passaram a ocupar o cargo de Contador;
e) a servidora Edna Kiyomi W. de Castro, aprovada em concurso para o cargo de Assistente Técnico, passou a ocupar o cargo de Economista;
f) a servidora Elizabete Suga, aprovada em concurso para o cargo de Oficial de Administração, passou a ocupar o cargo de Pedagoga (f. 398);
g) o servidor Ronaldo Rabieri Bezerra, aprovado em concurso para o cargo de Auxiliar de Escritório, passou a ocupar o cargo de Administrador (f. 399);
Resolução nº 100/96 - CAD, datada de 07 de março de 1996 e com efeitos retroativos a partir de 1º da janeiro de 1992 (f. 966):
a) os servidores Marisa Inês Wosniak Ueda e Edmar Aparecido de Souza, aprovados em concurso para o cargo de Auxiliar Administrativo, passaram ocupar o cargo de Contador (fls. 400 e 474);
b) o servidor Milton Miranda de Araujo, aprovado em concurso para o cargo de Oficial de Administração e os servidores Elza Mauricio e Celso Aparecido do Nascimento, aprovados em concurso para o cargo de Auxiliar Administrativo, passaram a ocupar o cargo de Advogado (fls. 419, 450 e 468);
c) o servidor Robson Faria Barbosa, aprovado em concurso para o cargo de Auxiliar Administrativo, passou a ocupar o cargo de Administrador (f. 470);
d) a servidora Marilu Schnaider, contratada para exercer a função de Mensageira, passou a ocupar o cargo de Advogada (f. 480);
Resolução nº 268/95 - CAD, datada de 22 de junho de 1995 e com efeitos retroativos a partir de 1º de janeiro de 1992 (fls. 961/962):
a) as servidoras Elaine Maria Barbosa, contratada para a função de Auxiliar de Biblioteca, e Nilza Maria de Souza, contratada para a função de Auxiliar Administrativo, passaram a exercer função de Advogado (fls. 482 e 486);
Por óbvio, todos os “novos” cargos ocupados pelos servidores exigiam como requisito a aprovação em curso superior, ao passo que, para a primeira investidura (nos cargos de Assistente Técnico, Oficial de Administração, Auxiliar de Escritório, Auxiliar Administrativo, Mensageiro, Auxiliar de Biblioteca, entre outros) não se fazia qualquer exigência desta natureza, por se tratar de cargo de nível médio (consoante descrição dos cargos e respectivos requisitos de f. 522 e Manual de Ocupações de fls. 788/790).
Não se trata, portanto, e diferentemente do que se entendeu na sentença, de mera alteração de nomenclatura de cargos e reestruturação da carreira. O que se verifica é que as Resoluções nº 15/95, nº 268/95 e nº 100/95 autorizaram a inadmissível ascensão de cargos de nível médio a carreira diversa, de nível superior.
É bem de ver que o teor da Resolução nº 01/91, de lavra da Secretaria de Estado da Administração, em conjunto com a Secretaria de Indústria e Comércio do Estado do Paraná e que versa sobre o processo de unificação salarial previsto na Lei Estadual nº 9.788/91, em nada interfere nesta conclusão.
É irrelevante ao deslinde da presente controvérsia, e para o fim de aferir a validade das referidas Resoluções, a discussão de como os membros da Fundação Universidade Estadual de Maringá interpretaram a Resolução nº 01/91, uma vez que, sendo mero ato normativo, não tinha o condão de relativizar, muito menos afastar, o comando constitucional pertinente à matéria.
De todo o modo e para fins de argumentação, da leitura do artigo 6º da Resolução nº 01/91 SEAD/SEIC não se poderia chegar à conclusão adotada pelos membros da UEM, senão vejamos:
“Art. 6º. Os ocupantes dos cargos: assistente técnico, programador acadêmico, técnico especialista, produtor de programas instrucionais de áudio e vídeo e instrutor de práticas desportivas I, que não possuem Curso de Nível Superior deverão permanecer fora da tabela de pessoal Técnico-Administrativo da IES, mantendo-se a equivalência da referência I e os que possuam Curso Superior serão enquadrados em cargos cujos requisitos de formação sejam compatíveis”.
Como bem ressaltou o Apelante, “fica evidente que só poderiam ser enquadrados em cargos de nível superior, os servidores que já ocupassem cargos cujo concurso de ingresso exigisse igualmente requisitos de formação compatíveis com o cargo que se pretendia, ou seja, a graduação” (f. 3597).
Há que se destacar que, de qualquer forma, a Resolução da SEAD não fazia menção aos ocupantes de cargos de Oficial de Administração, Auxiliar de Escritório, Auxiliar Administrativo, Mensageiro, Auxiliar de Biblioteca, entre outros ocupados pelos servidores beneficiados pelas Resoluções.
É igualmente refutável a alegação dos Apelados de que o advento de leis estaduais posteriores (Lei 11.713/97 - que dispunha sobre as carreiras dos docentes e técnicos administrativos das Instituições de Ensino Superior do Paraná e a Lei nº 15.505/2006 - que alterou a denominação dos ocupantes da carreira técnica para agentes universitários) convalidaram os atos com repercussões financeiras anteriormente praticadas pela UEM.
A um, porque não se admite a convalidação de atos manifestamente inconstitucionais e dos quais não surgiram direitos adquiridos. A dois, porque não é dado à legislação estadual contrariar dispositivos expressos da Constituição Federal. A três, porque não se pode confundir a alteração de “nomes” de cargos pertencentes a uma mesma carreira, com a oportunista transferência de servidores de nível técnico para carreira diversa (de nível superior).
Sob qualquer ótica que se adote, não há como se concluir de forma diversa daquela defendida pelo Apelante, restando demonstrado que, de fato, as Resoluções 015/95, nº 268/95, nº 100/96 da UEM são manifestamente inconstitucionais, assim com o são os efeitos dela emanados.
Resta verificar se a expedição das Resoluções importou em prática de ato de improbidade administrativa e ainda, a extensão dos efeitos do reconhecimento de sua nulidade.
b) Da Nulidade das Resoluções e seus efeitos
Consoante entendimento sumulado do Supremo Tribunal Federal (Súmula nº 473), “A Administração pode anular seus próprios atos quando eivados de vícios ilegais, porque deles não se originam direitos, ou revogá-los, por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial”.
Do referido enunciado, extrai-se que os atos nulos, porque eivados de vícios insanáveis, não ensejam prerrogativas, salvo os direitos adquiridos.
No caso dos autos, não se vislumbra a ressalva apontada pelo Supremo Tribunal Federal, na medida em que a ninguém a dado alegar direito adquirido em face do Poder Constituinte Originário, pois tal poder é inicial, incondicionado, autônomo, soberano e ilimitado (cf. MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. 13ª. ed. São Paulo: Atlas, 2003. Características do poder constituinte originário. p. 56).
Vale dizer, com o advento da nova ordem constitucional de 1988, a ninguém é dado ascender de uma carreira pública para outra de maior nível sem o devido concurso público. E como as Resoluções ora questionadas foram todas expedidas após a promulgação da atual Constituição Federal, é forçoso que se reconheça a nulidade de seus efeitos e, com isso, que os servidores indevidamente privilegiados retornem aos cargos para os quais foram inicialmente contratados, observadas as posteriores alterações de nomenclatura e readaptações (desde que na mesma carreira).
Outrossim, pela técnica do “arrasto” e porque as Resoluções nºs 015/95 - COU, datada de 29 de maio de 1995; 268/95 - CAD, datada de 22 de junho de 1995 e 100/96 - CAD, datada de 07 de março de 1996 são manifestamente inconstitucionais, por malferirem as disposições do art. 37, inciso I e II da Constituição Federal, devem ser anulados os “enquadramentos” por elas promovidos, não se podendo falar em direito adquirido dos servidores.
Em adição a isso, deverão ser revistos, inclusive, todos os processos de aposentadoria de eventuais servidores beneficiados pelas referidas Resoluções, promovendo-se as adequações necessárias em seus proventos, em sede de liquidação de sentença.
Nessas condições, condeno a UNIVERSIDADE ESTADUAL DE MARINGÁ, Ré nos presentes autos, a promover a volta dos servidores aos seus cargos e funções iniciais (ou a outro que porventura os tenham substituído por alteração de nomenclatura), observadas as exigências da carreira, desfazendo os efeitos da ascensão determinada pelas Resoluções nº 015/95 - COU, nº 268/95 - CAD e nº 100/96 - CAD, no prazo de 30 (trinta) dias, a contar do trânsito em julgado da presente decisão.
c) Da Conduta dos Réus frente à Lei nº 8.429/92
No âmbito do presente Apelo, o MINISTÉRIO PÚBLICO pede a condenação dos Réus nas sanções do artigo 12 da Lei de Improbidade Administrativa.
Para tanto, afirma que os Réus LUIZ ANTONIO DE SOUZA e NEUSA ALTOÉ agiram improbamente porque “tinham total conhecimento da impossibilidade do pleito dos postulantes ao reenquadramento de cargos que resultou na ascensão vedada pelo ordenamento pátrio” (f. 3323), uma vez que “quando presidindo o Conselho de Administração - CAD da Instituição, haviam indeferido por duas vezes os pedidos de servidores para o enquadramento acima narrado” (f. 3324), consoante teor das Resoluções nº 060/95-CAD e nº 103/95.
E ainda, que “os Apelados não alcançaram seus postos frente à Universidade Estadual de Maringá por mero acaso, sendo totalmente conhecedores do regramento administrativo, especialmente no que tange às modificações possíveis na situação jurídica dos servidores públicos.” (f. 3325).
O Apelante tem razão.
O Estatuto e o Regimento Interno da Universidade Estadual de Maringá (fls. 2607/2623) atribuíram uma série de competências ao Reitor e, em sua ausência, ao Vice-Reitor (cf. artigo 29 - f. 2614), que devem exercer suas funções em regime de tempo integral e dedicação exclusiva:
“Art. 26. Ao Reitor compete:
(...)
II - velar pela fiel execução da legislação universitária;
(...)
XXII - reformar, de ofício, ou mediante recurso, atos administrativos. (...)”
O extenso conjunto probatório trazidos aos autos demonstra, inconteste, que a conduta ímproba dos Apelados foi, de fato, praticada, na medida em que, negligenciando seus deveres funcionais, permitiram, participaram, subscreveram e sancionaram Resoluções manifestamente inconstitucionais.
Não consta dos autos qualquer justificativa plausível que esclareça os motivos pelos quais os Apelados tenham indeferido o pedido de “passagem automática” de uma carreira para outra (sem o devido concurso) e seu respectivo pedido de reconsideração (fls. 2625/2626 e 2629) e, posteriormente, tenham autorizado o benefício, estendendo-o a uma vasta gama de servidores.
As Declarações prestadas por ambos perante a Promotoria de Defesa do Patrimônio Público demonstram que tanto o Reitor, quanto a Vice-Reitora tinham plena consciência de terem autorizado o enquadramento de cargo de nível médio para nível superior e que somente o fizeram porque os demais membros do Conselho assim o desejavam (f. 626).
Das Declarações de LUIZ ANTONIO DE SOUZA extraem-se os seguintes trechos: “que o declarante como reitor daquela Instituição de Ensino Superior entendeu por bem em sancionar a Resolução que sabe ser 015/95 - COU, datada de 29 de maio de 1995 (...) que tal medida teria contemplado aproximadamente 300 funcionários que possuíam curso superior (...) que também reconhece sancionador da Resolução 268/95 - CAD contemplando funcionários da Biblioteca Central da UEM” (f. 627).
Nessa mesma ocasião, o então Reitor demonstrou ter pleno conhecimento de seu poder de vetar as decisões dos Conselhos daquela Universidade, mas que deixou de exercer sua prerrogativa de rejeitar a Resolução nº 015/95 porque “a votação foi unânime e porque seu eventual veto seria julgado pelo referido Conselho do qual também era presidente” (f. 627).
Ao final, o Apelado LUIZ ANTONIO DE SOUZA afirma, contraditoriamente, que “a Universidade através do Conselho Universitário não teria tomado essa decisão de enquadramento dos funcionários se não houvesse a Resolução nº 001-91 SEAD-SEIC e a Universidade não tivesse uma estrutura de decisão com certa autonomia que obriga o Reitor a cumprir suas decisões ainda que delas discorde” (f. 628).
O fato de o Apelado ora reconhecer o seu poder de veto, previsto no Regimento Interno da Instituição de Ensino da qual era autoridade máxima, mas, contraditoriamente, afirmar que somente baixou as ilícitas Resoluções, das quais afirmou discordar, por comodismo e “só para não contrariar”, demonstra, ao menos, a falta de diligência e cuidado mínino que dele se esperava.
É bem de ver que, na forma do artigo 28 do Regimento interno daquela Casa, “O Reitor poderá vetar, no todo ou em parte, com efeito suspensivo, resoluções do Conselho de Administração, do Conselho de Ensino, Pesquisa e Extensão e do Conselho Universitário”.
Todavia, optando por não vetar, mas sim sancionar, as Resoluções nº 015/95 - COU e nº 268/95 - CAD, ainda mais quando delas discordava, o Apelado LUIZ ANTONIO DE SOUZA não só faltou com seu dever funcional, como também afrontou uma série de princípios constitucionais, em especial, o da legalidade, o da moralidade, o da eficiência, o da impessoalidade e o da necessidade de concurso público (uma vez que a UEM é autarquia pública).
O mesmo há dizer-se em relação à Apelada NEUSA ALTOÉ, Vice-Reitora à época dos fatos, que confirmou, em suas Declarações que “estatutariamente o Reitor tem poderes de vetar as matérias decididas junto aos Conselhos (...) que subscreveu a Resolução n 100/96 para atender funcionários que não haviam sido contemplados com o teor das Resoluções anteriores referentes à matéria” (f. 630).
Analogicamente ao que se verifica no Direito Penal, a omissão ao cumprimento de um dever legal equipara-se a um agir (ação) e, nessa qualidade, deve ser punido.
O deixar de agir dos Apelados, na medida em que não vetaram as Resoluções manifestamente inconstitucionais, gera-lhes o dever de responder pela falta de ação que deles se esperava.
Não é lógico cogitar que o Chefe maior de uma Universidade do porte da UEM não saiba de suas prerrogativas e sujeições regimentais, muito menos que desconheça a regra da exigência do concurso público.
O modo de agir de ambos os Apelados importou, acima de tudo, em quebra do dever de lealdade para com a Instituição, que em nada se confunde com o “acordo de cavalheiros” firmado entre os membros dos respectivos Conselhos e o Reitor.
Ambos os Apelados confessaram que optaram, comodamente, por não vetar as referidas Resoluções para não contrariar as decisões dos Conselhos, o que gerou aos cofres públicos um prejuízo de grande monta, suportado pelo Estado do Paraná até os dias de hoje.
Além do que sua conduta implicou em dispensa do concurso público, que por si só, afigura-se bastante para a caracterização de ato de improbidade administrativa, pois a exigência constitucional do concurso público não pode ser afastada, eis que o próprio constituinte previu sanções de nulidade do ato e punição da autoridade responsável, nos termos do artigo 37, § 2º, da Constituição Federal, verbis:
“Art. 37. (...)
§2º. A não observância do disposto nos incisos II e III implicará a nulidade do ato e a punição da autoridade responsável, nos termos da lei.”
Vale destacar, outrossim, que a conduta dos Apelados gerou (e ainda gera) reflexos posteriores que agigantaram tais prejuízos, na medida em que o advento de novas leis e normativas estaduais, partindo da premissa de que os servidores faziam jus a cargos de nível superior, concedeu-lhes novos benefícios e aumentos, assim como revisões de pensão.
Em razão disso, é de se reconhecer que ambos os Apelados agiram improbamente, incidindo nas figuras descritas no artigo 11 caput da Lei 8429/92, verbis:
“Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública qualquer ação ou omissão que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade às instituições, e notadamente”.
O modo negligente de agir de ambos os Réus, que beira o dolo eventual e em nada se confunde com um mero erro ou lapso humano, suscetíveis de correção administrativa, afrontou o ideal de honestidade, conjugado com o de eficiência e lealdade inerentes às instituições públicas, também depositado nos agentes públicos que dela fazem parte.
É coerente que, nas circunstâncias em que se encontravam e com a longa história dentro daquela Universidade, os Apelados tivessem agido com maior zelo em relação às exigências legais pertinentes, mormente quando expressamente contidas na Constituição Federal, de modo que a indiferença às normas regentes e aos possíveis reflexos de seus atos implica no reconhecimento da intenção de burlar os princípios que regem o tema.
A propósito, o Superior Tribunal de Justiça já entendeu que a configuração do ato de improbidade administrativa exige a presença do elemento subjetivo, na modalidade de dolo ou culpa: “O entendimento majoritário desta Corte Superior é no sentido de que a configuração de ato de improbidade administrativa exige, necessariamente, a presença do elemento subjetivo, inexistindo a possibilidade da atribuição da responsabilidade objetiva na esfera da Lei 8.429/92.” (REsp 766231 / PR. Min. Ministra DENISE ARRUDA DJ 25/11/2008).
d) Da Individualização das Sanções
Uma vez reconhecida a conduta ímproba dos Apelados, há que se delimitar, fundamentadamente, as sanções a serem suportadas por eles, individualmente.
Para tanto, há que se ponderar as peculiaridades da conduta frente ao tipo, e, no caso da improbidade administrativa e na forma do artigo 12, parágrafo único da lei 8.429/92, também a extensão do dano causado, assim como o eventual proveito patrimonial obtido pelo agente, a fim de que se atenda ao princípio da proporcionalidade e se evitem abusos.
Consoante precedentes do Superior Tribunal de Justiça, “Na ação de improbidade administrativa, a exemplo do que ocorre no processo penal, é indispensável a individuação da pena, com indicação dos fundamentos de sua aplicação (Lei 8.429/92, art. 12, § único). A devida fundamentação é requisito essencial da sentença (CPC, art. 458, II) e compõe o devido processo legal constitucional, pois é ela que ensejará ao sancionado o exercício do direito de defesa e de recurso (CF, art. 5.º, LIV e LV). A ausência desse requisito acarreta a nulidade da decisão (CF, art. 93, IX). 2. No caso, inobstante o expresso reconhecimento das diferentes participações dos agentes, a todos eles foram aplicadas penalidades iguais, sem individuação ou fundamentação.” (REsp 885836/MG. Ministro TEORI ALBINO ZAVASCKI. DJ 26/06/2007).
Não se pode olvidar que, embora não tenha natureza jurídica puramente penal, as sanções aplicáveis ao ímprobo àquelas muito se assemelham. Nesse diapasão, é natural que, sobre o plano da penalização dos atos de improbidade administrativa, incidam princípios típicos do processo penal.
Assim sendo, para condutas diversas e com grau ofensivo diferente, devem se aplicar sanções também ímpares.
No caso dos autos, o Apelado LUIZ ANTONIO DE SOUZA reconhece que mais de 300 (trezentos) funcionários foram beneficiados pelas Resoluções nº 015/95 - COU e nº 268/95 - CAD, por ele subscritas na qualidade de Reitor da UEM (cf. declaração de f. 627).
A Apelada NEUSA ALTOÉ, de seu turno, afirma não poder confirmar o número exato de servidores beneficiados pela Resolução nº 100/95, mas “acredita ser um número inferior a dez (dez)” (cf. declaração de f. 630).
Tais dados se aproximam do número de servidores indicados nos Relatórios e Fichas Funcionais indicadas nos autos, de modo que sobre o Apelado LUIZ ANTONIO DE SOUZA deve incidir sanção mais severa, haja vista os reflexos que seu ato gerou e por ocupar, oficialmente, o cargo mais alto daquela Instituição de Ensino.
De tudo isso advém a gravidade da conduta praticada por LUIZ ANTONIO DE SOUZA que, na qualidade de Reitor, deveria dar o exemplo de conduta proba e cautelosa. Ao contrário, deixou de se valer de suas prerrogativas para evitar conflitos pessoais com os demais membros dos Conselhos daquela Universidade, sancionando duas Resoluções manifestamente inconstitucionais.
Nesse contexto, faz-se necessária a aplicação da seguinte pena ao Apelado LUIZ ANTONIO DE SOUZA, como meio de produzir a reprimenda necessária e para que efetivamente se sinta atingido pelas conseqüências dos atos que praticou:
i) pagamento de multa civil, que fixo, desde já, no valor certo de R$ 30.000,00 (trinta mil reais), a ser pago no primeiro dia imediatamente posterior ao trânsito em julgado desta decisão, a ser revertido em favor do Estado do Paraná, com juros de mora, desde então, e correção monetária a partir da publicação deste Acórdão.
A Apelada NEUSA ALTOÉ, por sua vez, substituindo o Reitor em sua ausência e ciente das obrigações de seu cargo, também subscreveu uma das Resoluções (nº 100/95), quando também já havia indeferido outros dois pedidos administrativos de extensão do benefício, razão pela qual lhe aplico a seguinte sanção:
i) pagamento de multa civil, que fixo, desde já, no valor certo de R$ 15.000,00 (quinze mil reais), a ser pago no primeiro dia imediatamente posterior ao trânsito em julgado desta decisão, a ser revertido em favor do Estado do Paraná, com juros de mora, desde então, e correção monetária a partir da publicação deste Acórdão.
Em ambos os casos, embora inferiores aos efetivos danos indiretos causados ao erário público, os montantes fixados são suficientes, na medida em que a multa não será exacerbada, tampouco ínfima a ponto de anular os efeitos da sanção pecuniária.
DO REEXAME NECESSÁRIO
De acordo com o mais recente entendimento adotado pelo Superior Tribunal de Justiça “Por aplicação analógica da primeira parte do art. 19 da Lei nº 4.717/65, as sentenças de improcedência de ação civil pública sujeitam-se indistintamente ao reexame necessário. Doutrina.” (REsp 1108542/SC. Ministro CASTRO MEIRA. DJ 19/05/2009).
Consoante se extrai das razões de decidir do Ministro CASTRO MEIRA no referido julgado, o Reexame Necessário merece conhecido, de ofício, nas ações civis públicas julgadas improcedentes, independentemente do valor da causa, em que se pretenda a reparação de danos ao erário, com base no disposto, analogicamente, na primeira parte do artigo 19 da Lei nº 4.717/65 (Lei da Ação Popular), senão vejamos:
“Isto porque a primeira parte do dispositivo legal em tela (“A sentença que concluir pela carência ou pela improcedência da ação está sujeita ao duplo grau de jurisdição, não produzindo efeito senão depois de confirmada pelo tribunal”), embora refira-se imediatamente à ação popular, tem seu âmbito de aplicação estendido às ações civis públicas diante das funções assemelhadas a que se destinam - proteção do patrimônio público em sentido lato - e do microssistema processual da tutela coletiva, de maneira que as sentenças de improcedência devem se sujeitar indistintamente à remessa necessária.”
Não é diferente a posição defendida pela doutrina. Segundo ensinamentos de EMERSON GARCIA e ROGÉRIO PACHECO ALVES: “É de ressaltar que a sentença de improcedência, quando proposta a demanda pelo ente de direito público lesado, reclama a incidência do art. 475 do CPC, sujeitando-se ao duplo grau obrigatório de jurisdição. O mesmo ocorrerá quando proposta a ação pelo Ministério Público ou pelas associações, incidindo, agora, a regra do art. 19 da Lei da Ação Popular, uma vez que, por agirem os legitimados em defesa do patrimônio público, é possível entender que a sentença, na hipótese, foi proferida ‘contra’ a União, o Estado ou o Município, mesmo que tais entes tenham contestado o pedido inicial (art. 17, § 3º, da Lei nº 8.429/92 c.c. art. 6º, § 3º, da Lei nº 4.717/65” (Improbidade Administrativa. Editora Lumen Juris: Rio de Janeiro, 2ª ed., 2004, p. 858).
Conheço, portanto, de ofício, do Reexame Necessário, a fim de apreciar, também, os pedidos de condenação dos servidores beneficiados à devolução dos valores supostamente indevidos e dos membros do Conselho Universitário e do Conselho de Administração da UEM às penas do artigo 12 da Lei nº 8.429/92.
Por ocasião do julgamento do recurso, entretanto, restei vencido nesse aspecto.
Deixo consignado, no entanto, minhas razões de decidir.
Em Reexame Necessário, merece apreciada a pretensão inicialmente formulada pelo MINISTÉRIO PÚBLICO, mas não reiterada em sede de Apelo, restando prejudicados os demais aspectos, ante o total provimento da Apelação.
Assim, resta pendente de análise os pedidos de condenação dos servidores beneficiados pelas referidas Resoluções à devolução dos valores recebidos indevidamente, acrescidos de juros e correção monetária (cf. f. 1653) e de condenação dos membros do Conselho Universitário e do Conselho de Administração da UEM nas sanções do artigo 12, incisos II e III da Lei de Improbidade Administrativa (cf. f. 1653).
a) Da Devolução dos Valores percebidos indevidamente
Consoante se esclareceu em tópico anterior, o reconhecimento da nulidade das Resoluções nº 015/95 - COU, nº 268/95 - CAD e nº 100/96 - CAD importa na nulidade, por “arrasto”, dos efeitos por elas produzidos.
Todavia, ainda que se tenha acolhido a pretensão do MINISTÉRIO PÚBLICO quanto ao retorno dos servidores aos cargos e funções inicialmente ocupados (antes da indevida ascensão), tal fato, só por só, não importa no dever de devolução dos vencimentos percebidos pelos servidores indevidamente beneficiados.
Muito embora seja incontroverso que as Resoluções nº 015/95 - COU, nº 268/95 - CAD e nº 100/96 - CAD tenham sido expedidas em manifesta afronta a princípios constitucionais, em especial, o da obrigatoriedade do concurso público, não há prova nos autos de que os servidores por elas beneficiados tivessem deixado de exercer as funções inerentes aos novos cargos.
E se, mesmo ilícita e inconstitucionalmente, os servidores prestaram os serviços na nova carreira, fizeram jus aos vencimentos, embora indevidamente percebidos.
Em caso análogo já decidiu o Colendo Superior Tribunal de Justiça: “Acórdão recorrido calcado na assertiva de que, “apesar das contratações inconstitucionais e ilegais, não houve prejuízo ao patrimônio público, na medida em que os servidores Celso Luiz Santana e José Inácio Borges efetivamente prestaram seus serviços, fazendo jus ao recebimento da respectiva paga, não se justificando a condenação de Antônio Gonçalves da Silva a restituir aos cofres da Municipalidade os valores a eles pagos.” (STJ, Resp nº 711.732/SP, Rel. Min. LUIZ FUX, DJ: de 10/04/2006, p.139).
E também: “Apesar de não ter sido o contrato precedido de concurso, houve trabalho dos servidores contratados o que impede a devolução dos valores correspondentes ao trabalho devido.” (STJ, Resp nº 514.820/SP, Rel. Min. ELIANA CALMON, DJ de 06/06/2005).
A propósito, é pertinente a transcrição do parágrafo único do artigo 59 da Lei nº 8.666/93, verbis:
“Art. 59. A declaração de nulidade do contrato administrativo opera retroativamente impedindo os efeitos jurídicos que ele, ordinariamente, deveria produzir, além de desconstituir os já produzidos.
Parágrafo único. A nulidade não exonera a Administração do dever de indenizar o contratado pelo que este houver executado até a data em que ela for declarada e por outros prejuízos regularmente comprovados, contanto que não lhe seja imputável, promovendo-se a responsabilidade de quem lhe deu causa”.
b) Dos atos de Improbidade dos Membros do Conselho Universitário e do Conselho de Administração da Universidade Estadual de Maringá
Por fim, resta verificar se os membros do Conselho Universitário e do Conselho de Administração da Universidade Estadual de Maringá que participaram da votação das Resoluções nº 015/95 - COU, nº 268/95 - CAD e nº 100/96 - CAD e aprovaram sua expedição incorreram nas condutas descritas da Lei de Improbidade Administrativa e se, em caso positivo, devem ser penalizados com as sanções previstas no artigo 12 da Lei de Improbidade Administrativa (cf. f. 1653).
Na época dos fatos eram membros do Conselho Universitário da UEM os seguintes Réus: Ervim Lenzi, Wilson José Bosso, Fred Wolff, Cesar Pereira, Erasmo Renesto, Hélio Roque Hartmann, Walmir Francelino Motta, Clairce Luzia Salgueiro Pagadigorria, Dirce Vendramento Hübner, Alfredo Beltrame, Linda Emiko Suzuki, José Carlos de Souza, Edvard Elias de Souza Filho, Silvestre Rudolfo Böing, Clóvis de Souza, Ana Maria Kelmer Bracht, Roberto Rezende, Laudenir Aparecido Galina, Hilka Pelizza Vier Machado, João César Guirado, Eliane Giacomini de Almeida, Maria Augusta de Lima Araujo, Elizabeth A. S. da S. Valsecchi, Clarice Gravena, Carlos Alberto Conrado, Maria Cristina Rosa, José Henrique Rollo Gonçalves, Sebastião Campos Almeida, José Divino Ramos, Antonio Conejo, Teresa de Jesus Souza, Cláudio Scapinello (todos qualificados nas fls. 1634/1637).
Eram membros do Conselho de Administração os seguintes Réus: Francisco Herrero, Marcos Irã Ribas, Osvaldo Hidalgo da Silva, Sandra Suely Soares Bergonsi, Renato Fernando Calonego, Gentil José Vidotti, Celso Aparecido do Nascimento, Carmino Hayashi, Eliane Aparecida Sanches Tonolli, Leonir Olderico Colombo, Dante Alves Medeiros Filho (todos qualificados nas fls. 1638/1639).
Consoante se extrai do documento de fls. 1655/1658, de lavra da Procuradoria Jurídica da Universidade Estadual de Maringá, participaram da reunião pertinente à edição da Resolução nº 015/95-COU, consoante Ata nº 007/95 do Conselho Universitário do dia 29 de maio de 1995, os seguintes Conselheiros: Ervim Lenzi, Wilson José Bosso, Fred Wolff, Cesar Pereira, Erasmo Renesto, Hélio Roque Hartmann, Walmir Francelino Motta, Clairce Luzia Salgueiro Pagadigorria, Dirce Vendramento Hübner, Alfredo Beltrame, Linda Emiko Suzuki, José Carlos de Souza, Edvard Elias de Souza Filho, Silvestre Rudolfo Böing, Clóvis de Souza, Ana Maria Kelmer Bracht, Roberto Rezende, Laudenir Aparecido Galina, Hilka Pelizza Vier Machado, João César Guirado, Eliane Giacomini de Almeida, Maria Augusta de Lima Araujo, Elizabeth A. S. da S. Valsecchi, Clarice Gravena, Carlos Alberto Conrado, Maria Cristina Rosa, José Henrique Rollo Gonçalves, Sebastião Campos Almeida, José Divino Ramos, Antonio Conejo, Teresa de Jesus Souza, Cláudio Scapinello.
No mesmo documento, consta que participaram da reunião pertinente à edição da Resolução nº 268/95-CAD, consoante Ata nº 018/95 do Conselho de Administração, do dia 22 de junho de 1995, os seguintes Conselheiros: Francisco Herrero, Marcos Irã Ribas, Osvaldo Hidalgo da Silva, Sandra Suely Soares Bergonsi, Renato Fernando Calonego, Gentil José Vidotti, Celso Aparecido do Nascimento, Carmino Hayashi.
Participaram da reunião pertinente à edição da Resolução nº 100/96-CAD, consoante Ata nº 007/96 do Conselho de Administração, do dia 07 de março de 1996, os seguintes Conselheiros: Eliane Aparecida Sanches Tonolli, Gentil José Vidotti, Leonir Olderico Colombo, Sandra Suely Soares Bergonsi, Carmino Hayashi, Celso Aparecido do Nascimento, Osvaldo Hidalgo da Silva, Dante Alves Medeiros Filho e Marcos Irã Ribas (fls. 1659/1660).
Do referido documento é possível aferir, ainda, que 78 (setenta e oito) servidores foram beneficiados pela Resolução nº 015/95-COU (fls. 1660/1668) e outros 59 (cinqüenta e nove) servidores foram beneficiados pelas Resoluções nº 268/95-CAD e nº 100/96-CAD (fls. 1668/1674).
Por força do artigo 9º do Estatuto e Regimento da Universidade Estadual de Maringá (fls. 2607/2623), o Conselho Universitário é “órgão máximo da Universidade” (f. 2608).
Dentre as competências definidas no artigo 10 do mesmo Regimento, compete ao Conselho Universitário “inciso I - exercer a supervisão geral da Universidade”.
Em seu artigo 16, estabelece que ao Conselho de Administração compete “inciso I - exercer a orientação administrativa de toda a Universidade”, “inciso III - deliberar sobre o quadro de pessoal docente, técnico e administrativo, atendidas as normas gerais pertinentes e os recursos disponíveis”, “inciso XIII - propor o plano de cargos e salários dos servidores da Universidade, atendidas as normas gerais pertinentes e os recursos financeiros”.
Sob a ótica estrutural da Universidade Estadual de Maringá, tanto ao Conselho Universitário, órgão máximo da instituição, como também ao Conselho Administração, a quem incumbe funções de extrema relevância, tais como a orientação administrativa de toda a Universidade, à luz das normas pertinentes, foram conferidos poderes-deveres da mais alta importância.
A exemplo do que foi dito em tópico anterior relativamente à conduta do Reitor e da Vice-Reitora da UEM, é razoável cogitar que os membros da mais alta cúpula de uma Universidade do porte da UEM tivessem plena consciência de seus deveres, da relevância das atribuições que lhes foram conferidas e, mais ainda, da exigência constitucional do concurso público.
No caso dos autos, verificou-se que tanto o Reitor quanto a Vice-Reitora, conscientemente, subscreveram as Resoluções ora combatidas para não contrariar as decisões do Conselho Universitário e do Conselho de Administração.
Em declaração prestada pelo então Reitor da UEM - LUIZ ANTONIO DE SOUZA - e não impugnada pelos Réus membros dos referidos Conselhos, a votação da Resolução nº 015/95- COU “foi unânime” (f. 627), assim como o foi a Resolução nº 268/95-CAD (f. 2643) e a Resolução nº 100/96-CAD (f. 965)
A votação unânime dos membros dos Conselhos Universitário e de Administração demonstra que todos os Réus indicados pelo Ministério Público contribuíram para a consolidação de atos normativos flagrantemente inconstitucionais.
Ao concordar com os termos das Resoluções, cada um dos membros dos referidos Conselhos assumiu parcela da responsabilidade, o que demonstra, inconteste, a prática de ato de improbidade administrativa, de descaso com a coisa pública, na medida em que todos eles, negligenciando seus deveres funcionais, permitiram, participaram e concordaram, sem qualquer objeção, com os termos da Resoluções, o que gerou aos cofres públicos um prejuízo de grande monta, suportado pelo Estado do Paraná até os dias de hoje.
O modo de agir de Réus igualmente importa em quebra do dever de lealdade para com a Instituição, que em nada se confunde com o “acordo de cavalheiros” firmado entre eles, o Reitor e a Vice-Reitora.
Muito embora não conste dos autos elementos exatos para aferir o montante efetivo do prejuízo suportado pelos cofres públicos, é fato incontroverso que a conduta dos membros do Conselho Universitário e do Conselho de Administração afrontou os mais basilares princípios constitucionais (o da legalidade e o da moralidade).
Em razão disso, é de se reconhecer que os membros que participaram da votação unânime das Resoluções agiram improbamente, incidindo nas figuras descritas no artigo 11 caput da Lei 8429/92, verbis:
“Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública qualquer ação ou omissão que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade às instituições, e notadamente”.
O modo negligente de agir dos Réus, que beira o dolo eventual e em nada se confunde com um mero erro ou lapso humano, suscetíveis de correção administrativa, afrontou o ideal de honestidade, conjugado com o de eficiência e lealdade inerentes às instituições públicas, também depositado nos agentes públicos que dela fazem parte.
A propósito, o Superior Tribunal de Justiça já entendeu que a configuração do ato de improbidade administrativa exige a presença do elemento subjetivo, na modalidade de dolo ou culpa: “O entendimento majoritário desta Corte Superior é no sentido de que a configuração de ato de improbidade administrativa exige, necessariamente, a presença do elemento subjetivo, inexistindo a possibilidade da atribuição da responsabilidade objetiva na esfera da Lei 8.429/92.” (REsp 766231 / PR. Min. Ministra DENISE ARRUDA DJ 25/11/2008).
Nessas circunstâncias e porque a conduta dos Réus deve ser entendida como de igual natureza, pois cada um deles tinha direito a único voto, é de ser aplicada pena de mesmo grau punitivo a cada um dos membros do Conselho.
Em razão disso e com base no inciso III e parágrafo único do artigo 12 da Lei nº 8.429/92, fixo aos membros nominados e qualificados nas fls. 1634/1639 a pena de multa civil, que fixo, desde já, no valor certo e individual de R$ 1.000,00 (um mil reais), a ser pago no primeiro dia imediatamente posterior ao trânsito em julgado desta decisão, a ser revertido em favor do Estado do Paraná, com juros de mora, desde então, e correção monetária a partir da publicação deste Acórdão.
Embora referido valor seja inferior aos danos indiretos causados ao erário público, os montantes fixados são suficientes, na medida em que a multa não será exacerbada, tampouco ínfima a ponto de anular os efeitos da sanção pecuniária.
ANTE O EXPOSTO, voto por que:
a) seja dado provimento ao Apelo do Autor, a fim de:
a.1) anular as Resoluções nºs 015/95 - COU, datada de 29 de maio de 1995; nº 268/95 - CAD, datada de 22 de junho de 1995 e nº 100/96 - CAD, datada de 07 de março de 1996, e, por conseguinte, determinar que a Universidade Estadual de Maringá promova o retorno dos servidores aos cargos e funções inicialmente ocupados, em trinta dias a contar do trânsito em julgado desta decisão, na forma da fundamentação
a.2) condenar o Réu LUIZ ANTONIO DE SOUZA ao pagamento de multa civil no valor certo de R$ 30.000,00 (trinta mil reais), a ser pago no primeiro dia imediatamente posterior ao trânsito em julgado desta decisão, a ser revertido em favor do Estado do Paraná, com juros de mora, desde então, e correção monetária a partir da publicação deste Acórdão.
a.3) condenar a Ré NEUSA ALTOÉ ao pagamento de multa civil no valor certo de R$ 15.000,00 (quinze mil reais), a ser pago no primeiro dia imediatamente posterior ao trânsito em julgado desta decisão, a ser revertido em favor do Estado do Paraná, com juros de mora, desde então, e correção monetária a partir da publicação deste Acórdão.
b) seja conhecido, de ofício, o Reexame Necessário para o fim de condenar os seguintes membros do Conselho Universitário e do Conselho de Administração da UEM Ervim Lenzi, Wilson José Bosso, Fred Wolff, Cesar Pereira, Erasmo Renesto, Hélio Roque Hartmann, Walmir Francelino Motta, Clairce Luzia Salgueiro Pagadigorria, Dirce Vendramento Hübner, Alfredo Beltrame, Linda Emiko Suzuki, José Carlos de Souza, Edvard Elias de Souza Filho, Silvestre Rudolfo Böing, Clóvis de Souza, Ana Maria Kelmer Bracht, Roberto Rezende, Laudenir Aparecido Galina, Hilka Pelizza Vier Machado, João César Guirado, Eliane Giacomini de Almeida, Maria Augusta de Lima Araujo, Elizabeth A. S. da S. Valsecchi, Clarice Gravena, Carlos Alberto Conrado, Maria Cristina Rosa, José Henrique Rollo Gonçalves, Sebastião Campos Almeida, José Divino Ramos, Antonio Conejo, Teresa de Jesus Souza, Cláudio Scapinello, Francisco Herrero, Marcos Irã Ribas, Osvaldo Hidalgo da Silva, Sandra Suely Soares Bergonsi, Renato Fernando Calonego, Gentil José Vidotti, Celso Aparecido do Nascimento, Carmino Hayashi, Eliane Aparecida Sanches Tonolli, Leonir Olderico Colombo, Dante Alves Medeiros Filho ao pagamento de multa civil, no valor certo e individual de R$ 1.000,00 (um mil reais), a ser pago no primeiro dia imediatamente posterior ao trânsito em julgado desta decisão, a ser revertido em favor do Estado do Paraná, com juros de mora, desde então, e correção monetária a partir da publicação deste Acórdão, tendo sido vencido neste aspecto.
E, finalmente,
Deixo de condenar os Réus nos ônus de sucumbência, consoante precedentes do Superior Tribunal de Justiça (“3 - dentro de absoluta simetria de tratamento, não pode o parquet beneficiar-se de honorários, quando for vencedor na ação civil pública” - REsp 493823/DF, 2ª T, Rel. Min. ELIANA CALMON, DJ 15/03/2004, p. 237).
DECISÃO
ACORDAM os Desembargadores integrantes da Quinta Câmara Cível deste TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PARANÁ, por unanimidade de votos, em dar provimento ao Apelo e, por maioria de votos, em não conhecer do Reexame Necessário, restando vencido, nesse aspecto, o Desembargador Relator.
Participaram do julgamento os Desembargadores ROSENE ARÃO DE CRISTO PEREIRA, Presidente sem voto, LUIZ MATEUS DE LIMA e JOSÉ MARCOS DE MOURA.
CURITIBA, 21 de julho de 2009.
Desembargador LEONEL CUNHA
Relator
Desembargador LUIZ MATEUS DE LIMA
Voto Vencedor Parcial em Separado
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