Ação civil pública - Antenas de celular
Processo nº 0686/2004 (ação civil pública)Ministério Público do Estado do Paraná (autor)vs. Município de Maringá (requerido) e Tim Sul, s. a. (assistente simples)
Sentença - Não cabe no sistema jurídico a pretensão de condenar o município a exigir das concessionárias requisitos de instalação e operação que não constam da legislação federal. O princípio da legalidade o proíbe, e a incompetência legislativa do município o impede de criar norma impondo as restrições pretendidas pelo autor. Também não cabe no sistema constitucional a pretensão de o juiz suprir a omissão legislativa criando por sentença uma regulamentação para exercício de uma atividade cuja regulação é atribuição do Legislativo com o concurso dos órgãos técnicos do Executivo federal.
SEQ. – Trata-se de ação civil pública que questiona a instalação de estações rádio base (ERB) em bairros residenciais, próximas a escolas, sem qualquer medida concreta, por parte do réu, que tenha por fim a proteção do meio ambiente, sobretudo em relação à saúde dos cidadãos, já que as ERB são responsáveis por emissão de radiação, cujas consequências para os seres humanos são incertas e provavelmente danosas.Requereu, liminarmente, a concessão de provimento para vedar a autorização para construção de ERB a) a menos de 300 metros dos locais que menciona na inicial, ou b) que não possuam licença ambiental.Pediu a procedência do pedido e a tutela jurisdicional para: a) determinar que a instalação de antenas transmissoras fiquem sujeitas às condições estabelecidas em licenciamento ambiental; b) determinar que todas as antenas das diversas concessionárias que devam atender um determinado setor da cidade sejam instaladas numa mesma torre; c) determinar que o ponto de emissão da radiação da antena se situe a certas metragens mínimas em relação aos imóveis confinantes; d) determinar que o réu apresente os documentos que menciona na inicial; e e) condenar o réu ao pagamento de indenização no importe de 100 salários mínimos destinados ao Fundo Estadual de Interesses Difusos. Pediu, ainda, a condenação do réu nos ônus da sucumbência.A liminar foi deferida a f.1782-1785.SEQ. – Citado, o réu contestou, afirmando, em suma: a) preliminarmente: a1) as concessionárias de telefonia celular são litisconsortes necessárias, e devem ser citadas; e a2) a liminar deve ser revogada, pois a sua concessão esgota o objeto da ação; b) no mérito: b1) o réu pode legislar sobre assuntos de interesse local, na forma do art. 30, I da CF; b2) há legislação municipal que limita a instalação das estações rádio base (ERB) mencionadas na inicial, que ampara o meio ambiente e a saúde da população; b3) não há qualquer documento que comprove as suspeitas que o autor levanta na inicial a respeito da hipotética nocividade das ERB.Postulou a improcedência do pedido inicial, e a condenação do autor nos encargos da sucumbência.SEQ. – A Tim Sul, s. a., foi admitida como assistente simples do réu (f.3030), e agravou da decisão liminar (f.2293), mas o recurso não foi conhecido, pois intempestivo (f.2543). Em dois mandados de segurança, o primeiro impetrado por Global Telecom s. a., e o segundo por Tim Sul, s. a., a segurança foi concedida para suspender a liminar de f.1782-1785 (f.3044 et seq. e f.3113 et seq.).A parte autora manifestou-se sobre as contestações (f.3079 et seq.), reiterando os argumentos da inicial.Foram ouvidas três testemunhas arroladas pelo autor (f.3254 et seq.), e duas testemunhas arroladas pelo assistente do réu (f.3319 e 3288), que desistiu da oitiva de uma das testemunhas que arrolou (f.3314). Os memoriais reiteram as teses já resumidas.Contados e preparados vieram os autos para julgamento. É o relatório.SEQ. – Começo por relembrar que ensina a jurisprudência:“O julgador não é obrigado a examinar todos os dispositivos indicados pelo recorrente, nem a responder um a um os argumentos invocados, se apenas um deles é suficiente para solução da lide, em prejuízo dos demais” .“O juiz não está obrigado a responder todas as alegações das partes, quando já tenha encontrado motivo suficiente para fundar a decisão, nem se obriga a ater-se aos fundamentos indicados por elas e tampouco responder um a um todos os seus argumentos” .O caso em exame enquadra-se perfeitamente nas lições supra, já que um argumento basta para conduzir à improcedência do pedido.SEQ. – Parece a este juízo, em princípio, que é ociosa, e deslocada, a discussão acerca de ser ou não nociva para a saúde humana a radiação emitida pelas ERB. Ainda que haja de fato a alegada nocividade e seja indubitavelmente provada, ainda assim ela não autoriza o Município a invadir competência privativa da União. De modo que a questão relevante é a jurídica, relativa à competência legislativa e administrativa. Se a competência para legislar sobre o tema é exclusiva da União, e a competência para fiscalizar o serviço é também federal, por intermédio da Anatel, não caberia condenar o município a tomar medidas que não cabem na sua competência, por mais que essas medidas fossem salutares. Da mesma forma, considerando o princípio da legalidade, não cabe, nem em tese, regulamentar por sentença questões que só cabem na regulação legal federal. Por isso o E. TJPR, pela sua 1ª C.Cív., concedeu liminarmente a segurança, acatando as teses da impetrante, com esta fundamentação:“Agravo de instrumento. Mandado de segurança. Instalação de estações rádio base (ERBs) para telefonia celular. Possibilidade. Potencialidade lesiva das estações rádio base (ERBs). Resultado científico não conclusivo. Competência legislativa. 1. Consoante o disposto nos artigos 23, inciso VI e 225, § 1º, incisos IV e V, da Constituição Federal, os municípios têm o dever de proteger o meio ambiente, garantindo a sadia qualidade de vida de seus administrados. 2. Não comprovada cientificamente a potencialidade lesiva das Estações Rádio Base (ERBs) não há como o Estado se adiantar na defesa da coletividade porque temerária a pretensão. 3. Não há necessidade da elaboração de estudo de impacto ambiental (RIMA) para a instalação das Estações Rádio Base (ERBs). 4. Lei municipal que venha estabelecer restrições para a localização das torres de telefonia móvel celular, ou mesmo regras de responsabilidade civil, com obviedade envereda por áreas em que sua competência legislativa é extremamente duvidosa, apesar de seu ‘interesse local’. Agravo de Instrumento provido. [...] 2. Em linhas gerais, o Mandado de Segurança onde foi exarada a decisão agravada tem como fundo a potencialidade lesiva da radiação emanada pelas Estações Rádio Base (ERBs), bem como a proximidade das instalações com áreas de lazer, creches, escolas, postos de saúde e hospitais, centros comerciais, museus, teatros, praças, parques, centros de comunidades e residências. Inicialmente, cabe ressaltar que, com fulcro nos arts. 1º e 161 da Lei n.º 9.472/97, compete à União, por intermédio do órgão regulador (ANATEL) e nos termos das políticas estabelecidas pelos Poderes Executivo e Legislativo, organizar a exploração dos serviços de telecomunicações, bem como que poderá ser modificada a destinação de radiofrequência ou faixas e ordenada a alteração de potências ou de outras características técnicas. Dessa forma, no uso das atribuições que lhe foram conferidas pelo art. 22, do supracitado diploma legal, e pelo art. 35, do Regulamento da ANATEL, aprovado pelo Decreto nº 2.338, de 7 de outubro de 1997, é devido à ANATEL estabelecer limites e definir métodos de avaliação e procedimentos a serem observados quando do licenciamento de estações de radiocomunicação, no que diz respeito à exposição a campos elétricos, magnéticos e eletromagnéticos de radiofrequências, na faixa de radiofrequências entre 9 kHz e 300 GHz (A Resolução nº 303 da ANATEL, publicada no Diário Oficial da União de 10 de julho de 2002, aprovou o Regulamento sobre Limitação da Exposição Humana a Campos Elétricos, Magnéticos e Eletromagnéticos na Faixa de Radiofrequências entre 9 kHz e 300 GHz), associados à operação de estações transmissoras de serviços de telecomunicações. Gize-se que efeitos ocorrem em qualquer faixa de frequências, entretanto somente constituirão relevante preocupação quando a radiação exceder os níveis limítrofes de exposição aceitáveis. Basta observar que, diariamente os habitantes citadinos estão expostos a diversas fontes de ondas eletromagnéticas de baixa intensidade, como as estações de rádio e de TV, sem quaisquer efeitos nocivos, ao contrário do raio X, cuja exposição do paciente deve ser breve e enseja proteção especial ao operador, muito embora pesquisadores continuem buscando incessantemente a comprovação científica para tal lesividade. Ainda, oportuna a transcrição do contido na precisa exposição feita pela ANATEL, intitulada ‘Limitação da Exposição a Campos Eletromagnéticos’: ‘O Regulamento da Anatel foi desenvolvido para permitir o uso seguro dos campos eletromagnéticos de radiofrequências. Estes campos, também conhecidos por ondas eletromagnéticas de radiofrequências, ondas eletromagnéticas ou ondas de radiofrequências são usados para comunicações sem fio, tais como transmissão de TV e rádio, comunicações por telefone móvel, comunicações entre trabalhadores da segurança pública - tais como policiais, bombeiros e motoristas de ambulância, radar para segurança de aviões, pager, telefones celulares e muitos outros propósitos. A cada ano, novas tecnologias sem fio trazem benefícios adicionais à sociedade moderna, algumas das quais responsáveis pelo aumento do número de antenas nas áreas urbanas. Uma das responsabilidades da Anatel é definir regras que se apliquem uniformemente em todo Brasil, para assegurar que a operação de estações transmissoras de serviços por ela regulamentados não exponha trabalhadores e a população em geral a campos elétricos, magnéticos e eletromagnéticos de valores acima dos limites considerados seguros. O Regulamento aprovado pela Anatel é baseado em diretrizes internacionais desenvolvidas por cientistas da Comissão Internacional de Proteção contra Radiações Não Ionizantes (ICNIRP), respaldados pela Organização Mundial de Saúde (OMS). Embora as regras pareçam de difícil compreensão para o cidadão comum, seu objetivo é simples: proteger os trabalhadores e a população em geral contra os efeitos adversos à saúde causados por ondas eletromagnéticas na faixa de radiofrequências. A aplicação uniforme dessas regras em todo Brasil assegura proteção igual e normas iguais para a instalação e a operação de equipamentos que produzem ondas eletromagnéticas’. Conforme se pode depreender dos autos, a agravante é detentora de concessão outorgada pelo Governo Federal, para prestação do serviço de telefonia móvel e de autorização expressa da ANATEL, a quem cabe, de forma exclusiva, a fiscalização se as Estações Rádio Base (ERBs) estão operando dentro do espectro de radiofrequências imposto pela aludida Resolução nº 303 desta Agência Reguladora. O bem lançado acórdão proferido no Agravo de Instrumento nº 2002.02576-4, de São João Batista-SC, onde figurou como Relator o Desembargador Luiz Carlos Freyesleben, julgado em 03.04.03, vale transcrição no enfrentamento do mérito deste feito: ‘Ultrapassada esta questão preambular, impende salientar que o tema sob enfoque envolve grande celeuma. Na verdade, os múltiplos estudos enfeixados nestes autos, permitem a constatação de que não há uma certeza científica a respeito dos reais efeitos das radiações emitidas por estações radiobase de telefonia celular. O que existe, pelo menos por ora, nestes autos, são tímidas ou conflitantes afirmações no sentido de que a radiação eletromagnética teria efeitos maléficos sobre o organismo humano, havendo até a possibilidade de que se trate de agente cancerígeno. Entretanto, além de a afirmação morar no mundo da mera pesquisa científica, tem-se conta de que há um sem-número de cientistas envolvidos no estudo dos efeitos biológicos da radiação eletromagnética, sem, contudo, até agora, chegarem a um consenso desvelador dos reais efeitos das emanações das antenas do serviço móvel de telefonia celular. Até o presente momento, o que fizeram as múltiplas pesquisas e teses a respeito do tema foi aumentar, na proporção de sua proliferação, as controvérsias em que se envolve a comunidade científica global. Por isso mesmo, a literatura especializada, a respeito da qual há fragmentos, nestes autos, juntados por ambas as partes, é palco de imensas e diametrais divergências, geradas pela pletora de artigos tratando da correlação possível entre a exposição de um ser humano ao tipo de radiação aqui agitado e o aparecimento de certas doenças. Daí por que há os que afirmam, mas não cientificamente seguros do que dizem, a efetiva correlação entre a exposição do ser humano aos efeitos de tal radiação e o surgimento, verbi gratia, de casos de neoplasia maligna; como há quem, simplesmente, arrede essa possibilidade. À míngua, então, de um consenso ao redor do tema, no seio das comunidades médico-científicas, pode-se afirmar, com segurança, que os estudos até aqui realizados pelos cientistas, ao redor da matéria, não habilitam o Estado a tomar medidas severas contra a instalação de estações radiobases nos centros urbanos, pois qualquer atitude em tal sentido, partindo-se da premissa de que os malefícios da radiação é fato consumado, seria, no mínimo, temerária, porque potencialmente prejudicial às partes litigantes. Os contendores trouxeram para o âmbito deste recurso, em cujo seio a querela não se haverá de resolver inteiramente por razões óbvias, notáveis trabalhos relatando constatações científicas na área. Contudo, nenhum deles é capaz de afirmar a eficácia danosa da radiação eletromagnética sobre o organismo humano. Claro que gravitam, em torno do tema, altos interesses de multinacionais, aquelas que auferem imensos lucros com a telefonia celular, para quem as ondas eletromagnéticas jamais serão nocivas à saúde daqueles que lhes avolumam as contas bancárias. [...] A despeito dessa conduta revoltante, nem mesmo a Organização Mundial da Saúde tomou, jamais, qualquer posição final sobre o tema em apreço - efeitos da radiação eletromagnética sobre o organismo humano. Mesmo assim, não se pode dizer que não haja importantes pesquisas em andamento, nos meios científicos mais sérios, acerca dos riscos associados ao uso do telefone celular e da instalação de estações de radiobase em centros populacionais. Esses estudos, pelo menos os mais importantes, como é o caso do Projeto EMF - Eletromagnetic Fields, encontram-se em curso desde 1996 e objetivam, justamente, a constatação dos efeitos nocivos do uso da telefonia celular. Todavia, a falta de recursos fatalmente está a empurrar as conclusões para o ano 2005, como se tem observado em uma pletora de artigos especializados. A propósito destes comentários, não me posso furtar ao desejo de reproduzir, aqui, o que disse, acerca do tema, a Dra. Walkyria M. Leitão Tavares, Consultora Legislativa da Área XIV Comunicações, Informática, Ciência e Tecnologia da Câmara dos Deputados, em recente pesquisa e estudo feito, para fins legislativos, a respeito da ‘radiação das antenas do serviço móvel celular e seu tratamento na legislação brasileira e de outros países’. Disse a estudiosa, ao concluir seu brilhante estudo, verbis: ‘Os efeitos adversos sobre a saúde humana provocados pela exposição à radiação eletromagnética proveniente de estações radiobase vêm sendo largamente estudados, porém não existem resultados conclusivos que possam ser utilizados para tranquilizar definitivamente a população. Desta forma, a Organização Mundial de Saúde e diversos países apesar de adotarem os limites de exposição à radiação, sugerem a adoção de uma postura de precaução. Ao mesmo tempo em que intensificam os investimentos em novos estudos sobre o tema, estão tomando medidas no sentido de avaliar se as antenas hoje instaladas estão operando dentro dos padrões de segurança e obrigando que a instalação de novas estações radiobase seja precedida de consulta às populações afetadas. Do ponto de vista legal, observa-se que, na maioria dos países, os limites de segurança para exposição à radiação eletromagnética constam de regulamentos técnicos baixados por órgãos reguladores de telecomunicações e por outras instituições que atuam na área de proteção contra radiação. A maioria dos países adota os padrões próprios que se aproximam muito deles. Contudo, verificamos que não há nenhuma preocupação em regular a matéria por meio de lei, pois entendem os especialistas que os regulamentos são mais adequados, uma vez que são facilmente alterados para atender as novas necessidades. Outra tendência que detectamos na normatização da matéria em outros países é o fato das autoridades locais passarem a estabelecer critérios e condições para a instalação de antenas radiobase no seio de suas comunidades. Em nosso país, os caminhos trilhados são muito semelhantes. Compete à ANATEL definir os limites de segurança a serem adotados pelo Brasil, controlar e fiscalizar a instalação das antenas radiobase. No âmbito dos municípios e dos Estados, leis estão sendo aprovadas estabelecendo critérios e condições para a instalação de antenas transmissoras. Assim sendo, consideramos que não é necessário propor nova legislação federal para disciplinar a matéria. É compreensível que esse assunto tão polêmico gere grande preocupação no meio parlamentar. No entanto, a nosso ver, o Poder Legislativo, no uso de suas prerrogativas, deveria, ao invés de legislar sobre o tema, fiscalizar e controlar a atuação da ANATEL, verificando se a agência está desempenhando a contento o papel que lhe foi atribuído pela legislação de telecomunicações. Entendemos que a ANATEL deve, além de regulamentar a instalação das estações radiobase, fiscalizar as antenas instaladas para verificar se os níveis máximos de radiação são efetivamente obedecidos’. Os julgados a seguir transcritos materializam o entendimento do caso em tela: ‘Administrativo e processual civil. Mandado de segurança. Legitimidade recursal da pessoa jurídica direito público e não da autoridade coatora. Edificação de torres para antena de telefonia celular. Concessão de licença pelo município. Posterior embargo da obra sob o argumento de risco à saúde da população. Ausência do devido processo legal. Ilegalidade do ato. Configuração do direito líquido e certo. Apelação não conhecida. Sentença mantida em reexame necessário’ . ‘Ação civil pública. Instalação de estações de rádio base de telefonia celular. Emissão de ondas eletromagnéticas. Liminar visando impedir a concessão de licença municipal. Indeferimento. Inexistência de prova de potencial lesivo à saúde humana. A possibilidade, meramente especulativa, de danos à saúde humana, não autoriza a concessão de liminar suspensiva do serviço de telefonia celular. Referência legislativa: Constituição da República, artigo 21, XI; Lei nº 7.347/85, artigo 12; Lei nº 8.437/92, artigo 2º’ . ‘Mandado de segurança. Construção e instalação de torre para transmissão de sinais telefônicos. Serviço de telefonia móvel celular. Radiação não ionizante. Concessão de licença pelo município. Direito à segurança e à saúde. Lesão não comprovada. Necessidade de dilação probatória. Via inadequada. Extinção sem julgamento do mérito. 1. A construção e instalação de torres de transmissão de sinais telefônicos para a comunicação móvel, deve seguir as regulamentações impostas pela ANATEL (Agência Nacional de Telecomunicações). 2. Ante a insuficiência de elementos probatórios para a averiguação do risco de lesão ao direito líquido e certo dos impetrantes, impõe-se a extinção do feito sem julgamento do mérito. 3. Recursos de apelação e reexame necessário, este de ofício, providos’ .Afastada a tese de comprovação cabal da potencialidade lesiva das ondas emitidas pelas ERBs, não no sentido da prova da existência efetiva de lesão, mas sim no que toca à prevenção de males nos seres humanos, vez que não comprovados cientificamente, mister analisar a questão da necessidade de legislação municipal para estabelecer as diretrizes de instalação dessas estações radiobase. Por força da Emenda Constitucional nº 8/95, que conferiu a redação atual do inciso XI, do art. 21, da CF, foi editada a Lei nº 9.472/97, a qual, em seu art. 1º, estabeleceu a competência da União para organizar a exploração dos serviços de telecomunicações, incluindo a disciplina e a fiscalização da execução, comercialização e uso dos serviços e da implantação e funcionamento de redes de telecomunicações, bem como da utilização dos recursos de órbita e espectro de radiofrequência (parágrafo único). Criou, também, uma agência reguladora (ANATEL), com a atribuição de organizar as concessões e permissões dos serviços dentro de regras comuns, segundo o princípio constitucional da atividade econômica (art. 126 da Lei nº 9.472/97). Estabeleceu, em princípio, regras gerais para os serviços de telecomunicações, não permitindo a intervenção dos Municípios nestes assuntos. Se assim o é, acredita-se que qualquer lei municipal que venha estabelecer restrições para a localização das torres de telefonia móvel celular, ou mesmo regras de responsabilidade civil, iria enveredar por áreas em que sua competência legislativa é extremamente duvidosa, apesar de seu ‘interesse local’. Neste viés, as leis municipais nos 403/2001 e 51/2004, em análise sistemática com os arts. 21, XI 21 e 22, IV, ambos da Constituição Federal de 1988, estão com eles a se chocarem. Para finalizar não há necessidade de elaboração de relatório de impacto ambiental (RIMA), pois tanto a Resolução nº 01 do CONAMA, de 23.01.86, quanto a Resolução nº 237, de 22.12.97, não regularam a atividade de telefonia móvel celular” . SEQ. – Vê-se no corpo do aresto a demonstração cabal de ser a competência legislativa privativa da União, no que diz respeito à instalação e funcionamento das ERB. O Município não detém competência para legislar acerca da implantação e funcionamento das ditas Estações, nem para fiscalizá-las. É quanto basta para afirmar que a pretensão do autor improcede.Em apoio aos já suficientes fundamentos da decisão supra transcrita, é firme a jurisprudência do TJPR, como mostram estes precedentes:“Mandado de segurança. Construção e instalação de torres e antenas para transmissão de sinais telefônicos. Serviço de telefonia celular. Revogação dos alvarás de licença. Embargos às obras. Invasão de competência da união pelo município. [...]Em que pese os argumentos da apelante, ocorre afirmar que realmente há ilegalidade nos atos praticados pelas autoridades coatoras, tanto nos embargos às obras, como na revogação dos atos de concessão de licença para a instalação das torres e antenas de transmissão de sinais da telefonia celular, por absoluta incompetência para exigir o RIAU. Cumpre destacar que o serviço de telecomunicações é explorado por concessão da União, regido por normas federais, que disciplinam os critérios a serem adotados pela Agência Nacional de Telecomunicações ANATEL, órgão federal responsável, por ocasião da expedição de licença de instalação, funcionamento e fiscalização das referidas estações (Decreto n.º 2.338/97 Regulamento da Agência Nacional de Telecomunicações ANATEL), que contrata em nome da União. A respeito da competência, a Constituição Federal de 1988 expressamente prevê que: Art. 21 Compete à União: [...]; XI explorar, diretamente ou mediante autorização, concessão ou permissão, os serviços de telecomunicações, nos termos da lei, que disporá sobre a organização dos serviços, a criação de um órgão regulador e outros institucionais. Art. 22 Compete privativamente à União legislar sobre: [...]; IV - águas, energia, telecomunicações e radiodifusão. Art. 175 [...]; Parágrafo único: A lei disporá sobre: I o regime das empresas concessionárias e permissionárias de serviços públicos, o caráter especial de seu contrato e de sua prorrogação, bem como as condições de caducidade, fiscalização e rescisão da concessão ou permissão; II o direito dos usuários; III a política tarifária; IV a obrigação de manter o serviço adequado. Assim, a regulamentação do regime das concessionárias de serviços públicos, em especial, no que se refere à fiscalização da prestação de serviços de telecomunicações, é matéria de lei federal. Assim é que advieram as Leis Federais nºs 8.987/95 (disciplinando os direitos e obrigações dos usuários) e 9.472/97 (disciplinando a organização dos serviços de telecomunicações, a criação e funcionamento de um órgão regulador e outros aspectos institucionais), consoante a Emenda Constitucional n.º 08/95 (Lei Geral de Telecomunicações), a qual, no caput do art. 1o, ratifica a competência da União, por meio da ANATEL organizar a exploração dos serviços de telecomunicações, e, no parágrafo único, os aspectos da sua organização o disciplinamento e a fiscalização da execução, comercialização e uso dos serviços e da implantação de redes de telecomunicações . A ANATEL, dessa forma, integra a Administração Pública Federal indireta, com a função de órgão regulador das telecomunicações (art. 8o), em que aplica sanções (art. 19, inc. VI) e a repressão de infração dos direitos dos usuários (art. 19, inc. XVI); regulamenta o serviço concedido e fiscaliza permanentemente a sua prestação (art. 29, I); aplica as penalidades regulamentares e contratuais (art. 29, inc. II); zela pela boa qualidade do serviço; recebe, apura e soluciona reclamações dos usuários (art. 29, inc. VII). Diante disso, clara é a competência da União e da ANATEL, no tocante à normatização da prestação de serviço público de telecomunicações. O Município de Londrina, portanto, não exerce a função de órgão fiscalizador e regulamentador desse serviço público, o que caracteriza invasão da competência da União, qualquer exigibilidade a respeito das concessionárias, motivo pelo qual não deveria ter praticado os atos com o fundamento de que há motivos de imperiosa defesa ao meio ambiente (art. 225 da CF) e à saúde pública, conforme consta na justificativa dos embargos” .“Ação civil pública. Instalação de antenas de telefonia móvel celular. ERB’S. Cerceamento de defesa. Inocorrência. Matéria não analisada no édito. Inteligência do artigo 515, § 1º, CPC. Possibilidade. Potencialidade lesiva das ERB’S. Resultado científico não conclusivo. Desvalorização dos imóveis. Zoneamento urbano. Competência legislativa. [...] Lei municipal que venha a estabelecer restrições para a localização das torres de telefonia móvel celular, ou mesmo regras de responsabilidade civil, com obviedade envereda por áreas em que sua competência legislativa é extremamente duvidosa, apesar de seu ‘interesse local’. [...]Por força da Emenda Constitucional nº 8/95, que conferiu a redação atual do inciso XI, do art. 21, da CF, foi editada a Lei nº 9.472/97, a qual, em seu art. 1º, estabelece a competência da União para organizar a exploração dos serviços de telecomunicações, incluindo a disciplina e a fiscalização da execução, comercialização e uso dos serviços e da implantação e funcionamento de redes de telecomunicações, bem como da utilização dos recursos de órbita e espectro de radiofrequência (parágrafo único). Criou, também, uma agência reguladora (ANATEL), com a atribuição de organizar as concessões e permissões dos serviços dentro de regras comuns, segundo o princípio constitucional da atividade econômica (art. 126 da Lei nº 9.472/97). Estabeleceu, em princípio, regras gerais para os serviços de telecomunicações, não permitindo a intervenção dos Municípios nestes assuntos. Se assim o é, acredita-se que qualquer lei municipal que venha a estabelecer restrições para a localização das torres de telefonia móvel celular, ou mesmo regras de responsabilidade civil, iria enveredar por áreas em que sua competência legislativa é extremamente duvidosa, apesar de seu ‘interesse local’. Assim, a inexistência dessa lei municipal em São Mateus do Sul não é condição para a instalação dessas antenas, tampouco de responsabilidade do Município pela omissão legislativa. Nesse diapasão, não há qualquer ofensa ao Estatuto da Cidade, eis que a competência (legislativa e fiscalizadora) não é do município. Não há necessidade de elaboração de relatório de impacto ambiental (RIMA), pois que tanto a Resolução nº 01 do CONAMA, de 23.01.86, quanto a Resolução nº 237, de 22.12.97, não regularam a atividade de telefonia móvel celular” .“Mandado de segurança. Construção e instalação de torre para transmissão de sinais telefônicos. Serviço de telefonia móvel celular. Licença revogada. Invasão de competência da união. Execução e fiscalização atribuída à agência nacional de telecomunicações [Anatel]. [...]Com efeito, o serviço público de telefonia é desempenhado por concessão da União, sendo regido por normas federais que dispõem sobre os critérios de sua execução e a respectiva fiscalização. [...] A regulamentação do regime das concessionárias de serviços públicos, portanto, deve ser feita por lei federal, inclusive no que concerne a sua fiscalização, sendo nesse sentido, aliás, o escólio de MANOEL GONÇALVES FERREIRA FILHO. Como decorrência dessa norma constitucional, no que se refere aos serviços de telecomunicações, sobrevieram a Leis Federais nºs 8.987/95, discriminando, no seu art. 7o, os direitos e obrigações dos usuários, e 9.472, de 16.7.97, dispondo sobre a organização dos serviços de telecomunicações, a criação e funcionamento de um órgão regulamentador e outros aspectos institucionais, nos termos da Emenda Constitucional n.º 8, de 1995, a denominada Lei Geral de Telecomunicações. Esta, no seu art. 1o, reafirma competir à União, por intermédio do órgão regulador, organizar a exploração dos serviços de telecomunicações, explicitando, no parágrafo único, que a organização inclui, entre outros aspectos, o disciplinamento e a fiscalização da execução, comercialização e uso dos serviços e da implantação de redes de telecomunicações, [...]. Cria, outrossim, a ANATEL Agência Nacional de Telecomunicações, entidade integrante da Administração Pública Federal indireta, com a função de órgão regulador das telecomunicações... [art. 8o], a quem compete, além da adoção de inúmeras medidas, a aplicação de sanções [art. 19, inc. VI], a repressão de infração dos direitos dos usuários [art. 19, inc. XVI], incumbindo, outrossim, ao poder concedente, regulamentar o serviço concedido e fiscalizar permanentemente a sua prestação [art. 29, I], aplicar as penalidades regulamentares e contratuais [art. 29, inc. II], bem como zelar pela boa qualidade do serviço, receber, apurar e solucionar queixas e reclamações dos usuários [art. 29, inc. VII]. Não resta dúvida, consequentemente, diante da clareza dos dispositivos constitucionais e infraconstitucionais mencionados, que é de competência da União a prestação de serviço público de telecomunicações, cuja fiscalização, apuração e solução das queixas e reclamações dos usuários, bem como a aplicação de sanções por infrações dos direitos destes, também é de sua competência e da ANATEL. Destarte, por não ser titular desse serviço público, veda-se ao Município as atribuições de execução e de fiscalização da empresa concessionária [ANATEL], o que caracteriza invasão da competência da União. [...] Outrossim, a exigência da apresentação do Relatório de Impacto Ambiental Urbano RIAU é de competência exclusiva da União, bem como a sua ausência não obsta na implantação de serviços de telecomunicação, dado que o Anexo I, da Resolução n.º 237/97 CONAMA, de acordo com a Lei n.º 6.938/81, prevê 16 [dezesseis] itens e não incluiu a atividade concernente à instalação de antenas de transmissão de rádio, como atividade efetiva ou potencialmente poluidora, motivo pelo qual a autoridade municipal não pode ampliar este rol taxativo, sob pena de violação ao princípio da legalidade [art. 5º, inc. II, da CF ], além de que inexiste provas científicas concretas de que se trata de agente poluidor. Ora, como facilmente se percebe, os atos administrativos hostilizados revelaram-se arbitrários, na medida em que o administrador público deve atuar estritamente dentro dos limites da Constituição Federal e da lei, e não fora destas, com abuso ou desvio de poder. Afinal, a Administração Pública, ainda que sob pretexto de defesa da coletividade, deve respeitar os princípios da legalidade, da segurança jurídica e do direito adquirido” . “Mandado de segurança. Agravo de instrumento. Cabimento. Expedição de licença para a instalação de antena para funcionamento de estação transmissora de sons e imagens. Competência da união, por meio da anatel, na qualidade de agência reguladora. Incompetência do município, no seu poder de polícia, para suspender a implantação do referido serviço. [...] No que concerne ao direito invocado, segundo a Constituição Federal, compete ao Município, entre outras atribuições, legislar sobre assuntos de interesse local (art. 30, I) e prover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano. Trata-se na verdade do chamado direito urbanístico, que cuida especialmente da regulamentação edilícia do zoneamento, do traçado urbano, dos loteamentos e outros temas. Se, de fato, a atuação da agravante não está a infringir qualquer destes temas, a edificação de uma torre e respectiva antena para fins de serviços de telecomunicações, descabe, evidentemente, ao Município de Londrina ,sobre estas exercer seu poder de polícia. Poder-se-á dizer que se trata da edificação ou da construção de uma torre e respectiva antena em local impróprio, porque as ondas eletromagnéticas poderão afetar os moradores da vizinhança. Esse contudo não é tema ligado ao poder de polícia do Município, mas da União. Com efeito, compete a esta explorar, diretamente ou mediante autorização, concessão ou permissão, os serviços de telecomunicações, nos termos da lei, que disporá sobre a organização dos serviços, a criação de um órgão regulador e outros aspectos institucionais (art. 21, XI). E segundo o art. 1O da Lei 9.472, de 16.7.97, Compete à União, por intermédio do órgão regulador e nos termos das políticas estabelecidas pelos Poderes Executivo e Legislativo, organizar a exploração dos serviços de telecomunicações. E de acordo com o respectivo parágrafo único A organização inclui, entre outros aspectos, o disciplinamento e a fiscalização da execução, comercialização e uso dos serviços e da implantação e funcionamento de redes de telecomunicações, bem como da utilização dos recursos de órbita e espectro de radiofrequências. Em consequência disso, na conformidade com o Decreto 2.338/97, art. 16, à Agência compete adotar medidas necessárias para o atendimento do interesse público e para o desenvolvimento das telecomunicações brasileiras, e especialmente: expedir licenças de instalação e funcionamento das estações transmissoras de radiocomunicação, inclusive as empregadas na radiodifusão sonora e de sons e imagens ou em serviços auxiliares e correlatos, fiscalizando-as permanentemente (inciso XIII). Resulta claro, portanto, que não cabe ao Município, mas à União, por meio da sua agência reguladora, a Anatel, a fiscalização da implantação das antenas necessárias ao perfeito funcionamento do serviço. Claro que, em consequência, resulta configurado o direito invocado na impetração. E tendo em vista que a construção da torre, e respectiva antena, já havia sido iniciada, a suspensão dos trabalhos poderá importar em lesão irreparável ou de difícil reparação, pelo que se impõe a concessão da liminar, nos termos em que foi pleiteada no recurso” .Além desses há também o acórdão unânime da 1a C.Cív. no Mandado de Segurança nº 170816-1, Rel. Des. Rosene Arão de Cristo Pereira, j. 02 de agosto de 2005, com fundamentação idêntica à do precedente transcrito no início. Nada há a acrescentar a esses fundamentos, que revelam que o Egrégio Tribunal local tem posição firme acerca do tema ora em exame. SEQ. – A suma dos precedentes citados conduz à improcedência do pedido inicial. Não cabe no sistema jurídico a pretensão de condenar o Município de Maringá a exigir das concessionárias requisitos que não constam da legislação federal. O princípio da legalidade o proíbe, e a incompetência legislativa do município o impede de criar norma impondo as restrições pretendidas pelo autor. De outra banda também não cabe no sistema constitucional pátrio a pretensão, embutida obliquamente na inicial, de o juiz suprir a omissão legislativa criando por sentença uma regulamentação para exercício de uma atividade cuja regulação é atribuição do Legislativo com o concurso dos órgãos técnicos do Executivo federal. SEQ. – Ressalte-se, por fim, que não há fundamento para impor condenação sucumbencial ao Ministério Público. As questões discutidas estão longe de ser singelas, e ao tempo do ajuizamento eram ainda alvo de polêmica doutrinal e jurisprudencial. Logo, a divergência de interpretação do caso, e a conclusão distinta a que chegaram autor e juiz, não permite concluir que aquele obrou de má-fé. Assim, “A atuação do Ministério Público, pro populo, nas ações difusas, justificam, ao ângulo da lógica jurídica, sua dispensa em suportar os ônus sucumbenciais, acaso inacolhida a ação civil pública. Consectariamente, o Ministério Público não deve ser condenado ao pagamento de honorários advocatícios e despesas processuais, salvo se comprovada má-fé” .“A improcedência da ação civil pública proposta pelo Ministério Público [...] não gera responsabilidade pelos ônus da sucumbência” .“Na ação civil pública, o Ministério Público não responde por honorários advocatícios, salvo em caso de lide temerária ou de má-fé” .SEQ. – Isso posto, julgo improcedente o pedido inicial, sem condenação sucumbencial, nos termos da fundamentação, e extingo o processo na forma do art. 269 I do CPC.P., r. e i..
Maringá, 22 de setembro de 2009.
Alberto Marques dos SantosJuiz de Direito
Sentença - Não cabe no sistema jurídico a pretensão de condenar o município a exigir das concessionárias requisitos de instalação e operação que não constam da legislação federal. O princípio da legalidade o proíbe, e a incompetência legislativa do município o impede de criar norma impondo as restrições pretendidas pelo autor. Também não cabe no sistema constitucional a pretensão de o juiz suprir a omissão legislativa criando por sentença uma regulamentação para exercício de uma atividade cuja regulação é atribuição do Legislativo com o concurso dos órgãos técnicos do Executivo federal.
SEQ. – Trata-se de ação civil pública que questiona a instalação de estações rádio base (ERB) em bairros residenciais, próximas a escolas, sem qualquer medida concreta, por parte do réu, que tenha por fim a proteção do meio ambiente, sobretudo em relação à saúde dos cidadãos, já que as ERB são responsáveis por emissão de radiação, cujas consequências para os seres humanos são incertas e provavelmente danosas.Requereu, liminarmente, a concessão de provimento para vedar a autorização para construção de ERB a) a menos de 300 metros dos locais que menciona na inicial, ou b) que não possuam licença ambiental.Pediu a procedência do pedido e a tutela jurisdicional para: a) determinar que a instalação de antenas transmissoras fiquem sujeitas às condições estabelecidas em licenciamento ambiental; b) determinar que todas as antenas das diversas concessionárias que devam atender um determinado setor da cidade sejam instaladas numa mesma torre; c) determinar que o ponto de emissão da radiação da antena se situe a certas metragens mínimas em relação aos imóveis confinantes; d) determinar que o réu apresente os documentos que menciona na inicial; e e) condenar o réu ao pagamento de indenização no importe de 100 salários mínimos destinados ao Fundo Estadual de Interesses Difusos. Pediu, ainda, a condenação do réu nos ônus da sucumbência.A liminar foi deferida a f.1782-1785.SEQ. – Citado, o réu contestou, afirmando, em suma: a) preliminarmente: a1) as concessionárias de telefonia celular são litisconsortes necessárias, e devem ser citadas; e a2) a liminar deve ser revogada, pois a sua concessão esgota o objeto da ação; b) no mérito: b1) o réu pode legislar sobre assuntos de interesse local, na forma do art. 30, I da CF; b2) há legislação municipal que limita a instalação das estações rádio base (ERB) mencionadas na inicial, que ampara o meio ambiente e a saúde da população; b3) não há qualquer documento que comprove as suspeitas que o autor levanta na inicial a respeito da hipotética nocividade das ERB.Postulou a improcedência do pedido inicial, e a condenação do autor nos encargos da sucumbência.SEQ. – A Tim Sul, s. a., foi admitida como assistente simples do réu (f.3030), e agravou da decisão liminar (f.2293), mas o recurso não foi conhecido, pois intempestivo (f.2543). Em dois mandados de segurança, o primeiro impetrado por Global Telecom s. a., e o segundo por Tim Sul, s. a., a segurança foi concedida para suspender a liminar de f.1782-1785 (f.3044 et seq. e f.3113 et seq.).A parte autora manifestou-se sobre as contestações (f.3079 et seq.), reiterando os argumentos da inicial.Foram ouvidas três testemunhas arroladas pelo autor (f.3254 et seq.), e duas testemunhas arroladas pelo assistente do réu (f.3319 e 3288), que desistiu da oitiva de uma das testemunhas que arrolou (f.3314). Os memoriais reiteram as teses já resumidas.Contados e preparados vieram os autos para julgamento. É o relatório.SEQ. – Começo por relembrar que ensina a jurisprudência:“O julgador não é obrigado a examinar todos os dispositivos indicados pelo recorrente, nem a responder um a um os argumentos invocados, se apenas um deles é suficiente para solução da lide, em prejuízo dos demais” .“O juiz não está obrigado a responder todas as alegações das partes, quando já tenha encontrado motivo suficiente para fundar a decisão, nem se obriga a ater-se aos fundamentos indicados por elas e tampouco responder um a um todos os seus argumentos” .O caso em exame enquadra-se perfeitamente nas lições supra, já que um argumento basta para conduzir à improcedência do pedido.SEQ. – Parece a este juízo, em princípio, que é ociosa, e deslocada, a discussão acerca de ser ou não nociva para a saúde humana a radiação emitida pelas ERB. Ainda que haja de fato a alegada nocividade e seja indubitavelmente provada, ainda assim ela não autoriza o Município a invadir competência privativa da União. De modo que a questão relevante é a jurídica, relativa à competência legislativa e administrativa. Se a competência para legislar sobre o tema é exclusiva da União, e a competência para fiscalizar o serviço é também federal, por intermédio da Anatel, não caberia condenar o município a tomar medidas que não cabem na sua competência, por mais que essas medidas fossem salutares. Da mesma forma, considerando o princípio da legalidade, não cabe, nem em tese, regulamentar por sentença questões que só cabem na regulação legal federal. Por isso o E. TJPR, pela sua 1ª C.Cív., concedeu liminarmente a segurança, acatando as teses da impetrante, com esta fundamentação:“Agravo de instrumento. Mandado de segurança. Instalação de estações rádio base (ERBs) para telefonia celular. Possibilidade. Potencialidade lesiva das estações rádio base (ERBs). Resultado científico não conclusivo. Competência legislativa. 1. Consoante o disposto nos artigos 23, inciso VI e 225, § 1º, incisos IV e V, da Constituição Federal, os municípios têm o dever de proteger o meio ambiente, garantindo a sadia qualidade de vida de seus administrados. 2. Não comprovada cientificamente a potencialidade lesiva das Estações Rádio Base (ERBs) não há como o Estado se adiantar na defesa da coletividade porque temerária a pretensão. 3. Não há necessidade da elaboração de estudo de impacto ambiental (RIMA) para a instalação das Estações Rádio Base (ERBs). 4. Lei municipal que venha estabelecer restrições para a localização das torres de telefonia móvel celular, ou mesmo regras de responsabilidade civil, com obviedade envereda por áreas em que sua competência legislativa é extremamente duvidosa, apesar de seu ‘interesse local’. Agravo de Instrumento provido. [...] 2. Em linhas gerais, o Mandado de Segurança onde foi exarada a decisão agravada tem como fundo a potencialidade lesiva da radiação emanada pelas Estações Rádio Base (ERBs), bem como a proximidade das instalações com áreas de lazer, creches, escolas, postos de saúde e hospitais, centros comerciais, museus, teatros, praças, parques, centros de comunidades e residências. Inicialmente, cabe ressaltar que, com fulcro nos arts. 1º e 161 da Lei n.º 9.472/97, compete à União, por intermédio do órgão regulador (ANATEL) e nos termos das políticas estabelecidas pelos Poderes Executivo e Legislativo, organizar a exploração dos serviços de telecomunicações, bem como que poderá ser modificada a destinação de radiofrequência ou faixas e ordenada a alteração de potências ou de outras características técnicas. Dessa forma, no uso das atribuições que lhe foram conferidas pelo art. 22, do supracitado diploma legal, e pelo art. 35, do Regulamento da ANATEL, aprovado pelo Decreto nº 2.338, de 7 de outubro de 1997, é devido à ANATEL estabelecer limites e definir métodos de avaliação e procedimentos a serem observados quando do licenciamento de estações de radiocomunicação, no que diz respeito à exposição a campos elétricos, magnéticos e eletromagnéticos de radiofrequências, na faixa de radiofrequências entre 9 kHz e 300 GHz (A Resolução nº 303 da ANATEL, publicada no Diário Oficial da União de 10 de julho de 2002, aprovou o Regulamento sobre Limitação da Exposição Humana a Campos Elétricos, Magnéticos e Eletromagnéticos na Faixa de Radiofrequências entre 9 kHz e 300 GHz), associados à operação de estações transmissoras de serviços de telecomunicações. Gize-se que efeitos ocorrem em qualquer faixa de frequências, entretanto somente constituirão relevante preocupação quando a radiação exceder os níveis limítrofes de exposição aceitáveis. Basta observar que, diariamente os habitantes citadinos estão expostos a diversas fontes de ondas eletromagnéticas de baixa intensidade, como as estações de rádio e de TV, sem quaisquer efeitos nocivos, ao contrário do raio X, cuja exposição do paciente deve ser breve e enseja proteção especial ao operador, muito embora pesquisadores continuem buscando incessantemente a comprovação científica para tal lesividade. Ainda, oportuna a transcrição do contido na precisa exposição feita pela ANATEL, intitulada ‘Limitação da Exposição a Campos Eletromagnéticos’: ‘O Regulamento da Anatel foi desenvolvido para permitir o uso seguro dos campos eletromagnéticos de radiofrequências. Estes campos, também conhecidos por ondas eletromagnéticas de radiofrequências, ondas eletromagnéticas ou ondas de radiofrequências são usados para comunicações sem fio, tais como transmissão de TV e rádio, comunicações por telefone móvel, comunicações entre trabalhadores da segurança pública - tais como policiais, bombeiros e motoristas de ambulância, radar para segurança de aviões, pager, telefones celulares e muitos outros propósitos. A cada ano, novas tecnologias sem fio trazem benefícios adicionais à sociedade moderna, algumas das quais responsáveis pelo aumento do número de antenas nas áreas urbanas. Uma das responsabilidades da Anatel é definir regras que se apliquem uniformemente em todo Brasil, para assegurar que a operação de estações transmissoras de serviços por ela regulamentados não exponha trabalhadores e a população em geral a campos elétricos, magnéticos e eletromagnéticos de valores acima dos limites considerados seguros. O Regulamento aprovado pela Anatel é baseado em diretrizes internacionais desenvolvidas por cientistas da Comissão Internacional de Proteção contra Radiações Não Ionizantes (ICNIRP), respaldados pela Organização Mundial de Saúde (OMS). Embora as regras pareçam de difícil compreensão para o cidadão comum, seu objetivo é simples: proteger os trabalhadores e a população em geral contra os efeitos adversos à saúde causados por ondas eletromagnéticas na faixa de radiofrequências. A aplicação uniforme dessas regras em todo Brasil assegura proteção igual e normas iguais para a instalação e a operação de equipamentos que produzem ondas eletromagnéticas’. Conforme se pode depreender dos autos, a agravante é detentora de concessão outorgada pelo Governo Federal, para prestação do serviço de telefonia móvel e de autorização expressa da ANATEL, a quem cabe, de forma exclusiva, a fiscalização se as Estações Rádio Base (ERBs) estão operando dentro do espectro de radiofrequências imposto pela aludida Resolução nº 303 desta Agência Reguladora. O bem lançado acórdão proferido no Agravo de Instrumento nº 2002.02576-4, de São João Batista-SC, onde figurou como Relator o Desembargador Luiz Carlos Freyesleben, julgado em 03.04.03, vale transcrição no enfrentamento do mérito deste feito: ‘Ultrapassada esta questão preambular, impende salientar que o tema sob enfoque envolve grande celeuma. Na verdade, os múltiplos estudos enfeixados nestes autos, permitem a constatação de que não há uma certeza científica a respeito dos reais efeitos das radiações emitidas por estações radiobase de telefonia celular. O que existe, pelo menos por ora, nestes autos, são tímidas ou conflitantes afirmações no sentido de que a radiação eletromagnética teria efeitos maléficos sobre o organismo humano, havendo até a possibilidade de que se trate de agente cancerígeno. Entretanto, além de a afirmação morar no mundo da mera pesquisa científica, tem-se conta de que há um sem-número de cientistas envolvidos no estudo dos efeitos biológicos da radiação eletromagnética, sem, contudo, até agora, chegarem a um consenso desvelador dos reais efeitos das emanações das antenas do serviço móvel de telefonia celular. Até o presente momento, o que fizeram as múltiplas pesquisas e teses a respeito do tema foi aumentar, na proporção de sua proliferação, as controvérsias em que se envolve a comunidade científica global. Por isso mesmo, a literatura especializada, a respeito da qual há fragmentos, nestes autos, juntados por ambas as partes, é palco de imensas e diametrais divergências, geradas pela pletora de artigos tratando da correlação possível entre a exposição de um ser humano ao tipo de radiação aqui agitado e o aparecimento de certas doenças. Daí por que há os que afirmam, mas não cientificamente seguros do que dizem, a efetiva correlação entre a exposição do ser humano aos efeitos de tal radiação e o surgimento, verbi gratia, de casos de neoplasia maligna; como há quem, simplesmente, arrede essa possibilidade. À míngua, então, de um consenso ao redor do tema, no seio das comunidades médico-científicas, pode-se afirmar, com segurança, que os estudos até aqui realizados pelos cientistas, ao redor da matéria, não habilitam o Estado a tomar medidas severas contra a instalação de estações radiobases nos centros urbanos, pois qualquer atitude em tal sentido, partindo-se da premissa de que os malefícios da radiação é fato consumado, seria, no mínimo, temerária, porque potencialmente prejudicial às partes litigantes. Os contendores trouxeram para o âmbito deste recurso, em cujo seio a querela não se haverá de resolver inteiramente por razões óbvias, notáveis trabalhos relatando constatações científicas na área. Contudo, nenhum deles é capaz de afirmar a eficácia danosa da radiação eletromagnética sobre o organismo humano. Claro que gravitam, em torno do tema, altos interesses de multinacionais, aquelas que auferem imensos lucros com a telefonia celular, para quem as ondas eletromagnéticas jamais serão nocivas à saúde daqueles que lhes avolumam as contas bancárias. [...] A despeito dessa conduta revoltante, nem mesmo a Organização Mundial da Saúde tomou, jamais, qualquer posição final sobre o tema em apreço - efeitos da radiação eletromagnética sobre o organismo humano. Mesmo assim, não se pode dizer que não haja importantes pesquisas em andamento, nos meios científicos mais sérios, acerca dos riscos associados ao uso do telefone celular e da instalação de estações de radiobase em centros populacionais. Esses estudos, pelo menos os mais importantes, como é o caso do Projeto EMF - Eletromagnetic Fields, encontram-se em curso desde 1996 e objetivam, justamente, a constatação dos efeitos nocivos do uso da telefonia celular. Todavia, a falta de recursos fatalmente está a empurrar as conclusões para o ano 2005, como se tem observado em uma pletora de artigos especializados. A propósito destes comentários, não me posso furtar ao desejo de reproduzir, aqui, o que disse, acerca do tema, a Dra. Walkyria M. Leitão Tavares, Consultora Legislativa da Área XIV Comunicações, Informática, Ciência e Tecnologia da Câmara dos Deputados, em recente pesquisa e estudo feito, para fins legislativos, a respeito da ‘radiação das antenas do serviço móvel celular e seu tratamento na legislação brasileira e de outros países’. Disse a estudiosa, ao concluir seu brilhante estudo, verbis: ‘Os efeitos adversos sobre a saúde humana provocados pela exposição à radiação eletromagnética proveniente de estações radiobase vêm sendo largamente estudados, porém não existem resultados conclusivos que possam ser utilizados para tranquilizar definitivamente a população. Desta forma, a Organização Mundial de Saúde e diversos países apesar de adotarem os limites de exposição à radiação, sugerem a adoção de uma postura de precaução. Ao mesmo tempo em que intensificam os investimentos em novos estudos sobre o tema, estão tomando medidas no sentido de avaliar se as antenas hoje instaladas estão operando dentro dos padrões de segurança e obrigando que a instalação de novas estações radiobase seja precedida de consulta às populações afetadas. Do ponto de vista legal, observa-se que, na maioria dos países, os limites de segurança para exposição à radiação eletromagnética constam de regulamentos técnicos baixados por órgãos reguladores de telecomunicações e por outras instituições que atuam na área de proteção contra radiação. A maioria dos países adota os padrões próprios que se aproximam muito deles. Contudo, verificamos que não há nenhuma preocupação em regular a matéria por meio de lei, pois entendem os especialistas que os regulamentos são mais adequados, uma vez que são facilmente alterados para atender as novas necessidades. Outra tendência que detectamos na normatização da matéria em outros países é o fato das autoridades locais passarem a estabelecer critérios e condições para a instalação de antenas radiobase no seio de suas comunidades. Em nosso país, os caminhos trilhados são muito semelhantes. Compete à ANATEL definir os limites de segurança a serem adotados pelo Brasil, controlar e fiscalizar a instalação das antenas radiobase. No âmbito dos municípios e dos Estados, leis estão sendo aprovadas estabelecendo critérios e condições para a instalação de antenas transmissoras. Assim sendo, consideramos que não é necessário propor nova legislação federal para disciplinar a matéria. É compreensível que esse assunto tão polêmico gere grande preocupação no meio parlamentar. No entanto, a nosso ver, o Poder Legislativo, no uso de suas prerrogativas, deveria, ao invés de legislar sobre o tema, fiscalizar e controlar a atuação da ANATEL, verificando se a agência está desempenhando a contento o papel que lhe foi atribuído pela legislação de telecomunicações. Entendemos que a ANATEL deve, além de regulamentar a instalação das estações radiobase, fiscalizar as antenas instaladas para verificar se os níveis máximos de radiação são efetivamente obedecidos’. Os julgados a seguir transcritos materializam o entendimento do caso em tela: ‘Administrativo e processual civil. Mandado de segurança. Legitimidade recursal da pessoa jurídica direito público e não da autoridade coatora. Edificação de torres para antena de telefonia celular. Concessão de licença pelo município. Posterior embargo da obra sob o argumento de risco à saúde da população. Ausência do devido processo legal. Ilegalidade do ato. Configuração do direito líquido e certo. Apelação não conhecida. Sentença mantida em reexame necessário’ . ‘Ação civil pública. Instalação de estações de rádio base de telefonia celular. Emissão de ondas eletromagnéticas. Liminar visando impedir a concessão de licença municipal. Indeferimento. Inexistência de prova de potencial lesivo à saúde humana. A possibilidade, meramente especulativa, de danos à saúde humana, não autoriza a concessão de liminar suspensiva do serviço de telefonia celular. Referência legislativa: Constituição da República, artigo 21, XI; Lei nº 7.347/85, artigo 12; Lei nº 8.437/92, artigo 2º’ . ‘Mandado de segurança. Construção e instalação de torre para transmissão de sinais telefônicos. Serviço de telefonia móvel celular. Radiação não ionizante. Concessão de licença pelo município. Direito à segurança e à saúde. Lesão não comprovada. Necessidade de dilação probatória. Via inadequada. Extinção sem julgamento do mérito. 1. A construção e instalação de torres de transmissão de sinais telefônicos para a comunicação móvel, deve seguir as regulamentações impostas pela ANATEL (Agência Nacional de Telecomunicações). 2. Ante a insuficiência de elementos probatórios para a averiguação do risco de lesão ao direito líquido e certo dos impetrantes, impõe-se a extinção do feito sem julgamento do mérito. 3. Recursos de apelação e reexame necessário, este de ofício, providos’ .Afastada a tese de comprovação cabal da potencialidade lesiva das ondas emitidas pelas ERBs, não no sentido da prova da existência efetiva de lesão, mas sim no que toca à prevenção de males nos seres humanos, vez que não comprovados cientificamente, mister analisar a questão da necessidade de legislação municipal para estabelecer as diretrizes de instalação dessas estações radiobase. Por força da Emenda Constitucional nº 8/95, que conferiu a redação atual do inciso XI, do art. 21, da CF, foi editada a Lei nº 9.472/97, a qual, em seu art. 1º, estabeleceu a competência da União para organizar a exploração dos serviços de telecomunicações, incluindo a disciplina e a fiscalização da execução, comercialização e uso dos serviços e da implantação e funcionamento de redes de telecomunicações, bem como da utilização dos recursos de órbita e espectro de radiofrequência (parágrafo único). Criou, também, uma agência reguladora (ANATEL), com a atribuição de organizar as concessões e permissões dos serviços dentro de regras comuns, segundo o princípio constitucional da atividade econômica (art. 126 da Lei nº 9.472/97). Estabeleceu, em princípio, regras gerais para os serviços de telecomunicações, não permitindo a intervenção dos Municípios nestes assuntos. Se assim o é, acredita-se que qualquer lei municipal que venha estabelecer restrições para a localização das torres de telefonia móvel celular, ou mesmo regras de responsabilidade civil, iria enveredar por áreas em que sua competência legislativa é extremamente duvidosa, apesar de seu ‘interesse local’. Neste viés, as leis municipais nos 403/2001 e 51/2004, em análise sistemática com os arts. 21, XI 21 e 22, IV, ambos da Constituição Federal de 1988, estão com eles a se chocarem. Para finalizar não há necessidade de elaboração de relatório de impacto ambiental (RIMA), pois tanto a Resolução nº 01 do CONAMA, de 23.01.86, quanto a Resolução nº 237, de 22.12.97, não regularam a atividade de telefonia móvel celular” . SEQ. – Vê-se no corpo do aresto a demonstração cabal de ser a competência legislativa privativa da União, no que diz respeito à instalação e funcionamento das ERB. O Município não detém competência para legislar acerca da implantação e funcionamento das ditas Estações, nem para fiscalizá-las. É quanto basta para afirmar que a pretensão do autor improcede.Em apoio aos já suficientes fundamentos da decisão supra transcrita, é firme a jurisprudência do TJPR, como mostram estes precedentes:“Mandado de segurança. Construção e instalação de torres e antenas para transmissão de sinais telefônicos. Serviço de telefonia celular. Revogação dos alvarás de licença. Embargos às obras. Invasão de competência da união pelo município. [...]Em que pese os argumentos da apelante, ocorre afirmar que realmente há ilegalidade nos atos praticados pelas autoridades coatoras, tanto nos embargos às obras, como na revogação dos atos de concessão de licença para a instalação das torres e antenas de transmissão de sinais da telefonia celular, por absoluta incompetência para exigir o RIAU. Cumpre destacar que o serviço de telecomunicações é explorado por concessão da União, regido por normas federais, que disciplinam os critérios a serem adotados pela Agência Nacional de Telecomunicações ANATEL, órgão federal responsável, por ocasião da expedição de licença de instalação, funcionamento e fiscalização das referidas estações (Decreto n.º 2.338/97 Regulamento da Agência Nacional de Telecomunicações ANATEL), que contrata em nome da União. A respeito da competência, a Constituição Federal de 1988 expressamente prevê que: Art. 21 Compete à União: [...]; XI explorar, diretamente ou mediante autorização, concessão ou permissão, os serviços de telecomunicações, nos termos da lei, que disporá sobre a organização dos serviços, a criação de um órgão regulador e outros institucionais. Art. 22 Compete privativamente à União legislar sobre: [...]; IV - águas, energia, telecomunicações e radiodifusão. Art. 175 [...]; Parágrafo único: A lei disporá sobre: I o regime das empresas concessionárias e permissionárias de serviços públicos, o caráter especial de seu contrato e de sua prorrogação, bem como as condições de caducidade, fiscalização e rescisão da concessão ou permissão; II o direito dos usuários; III a política tarifária; IV a obrigação de manter o serviço adequado. Assim, a regulamentação do regime das concessionárias de serviços públicos, em especial, no que se refere à fiscalização da prestação de serviços de telecomunicações, é matéria de lei federal. Assim é que advieram as Leis Federais nºs 8.987/95 (disciplinando os direitos e obrigações dos usuários) e 9.472/97 (disciplinando a organização dos serviços de telecomunicações, a criação e funcionamento de um órgão regulador e outros aspectos institucionais), consoante a Emenda Constitucional n.º 08/95 (Lei Geral de Telecomunicações), a qual, no caput do art. 1o, ratifica a competência da União, por meio da ANATEL organizar a exploração dos serviços de telecomunicações, e, no parágrafo único, os aspectos da sua organização o disciplinamento e a fiscalização da execução, comercialização e uso dos serviços e da implantação de redes de telecomunicações . A ANATEL, dessa forma, integra a Administração Pública Federal indireta, com a função de órgão regulador das telecomunicações (art. 8o), em que aplica sanções (art. 19, inc. VI) e a repressão de infração dos direitos dos usuários (art. 19, inc. XVI); regulamenta o serviço concedido e fiscaliza permanentemente a sua prestação (art. 29, I); aplica as penalidades regulamentares e contratuais (art. 29, inc. II); zela pela boa qualidade do serviço; recebe, apura e soluciona reclamações dos usuários (art. 29, inc. VII). Diante disso, clara é a competência da União e da ANATEL, no tocante à normatização da prestação de serviço público de telecomunicações. O Município de Londrina, portanto, não exerce a função de órgão fiscalizador e regulamentador desse serviço público, o que caracteriza invasão da competência da União, qualquer exigibilidade a respeito das concessionárias, motivo pelo qual não deveria ter praticado os atos com o fundamento de que há motivos de imperiosa defesa ao meio ambiente (art. 225 da CF) e à saúde pública, conforme consta na justificativa dos embargos” .“Ação civil pública. Instalação de antenas de telefonia móvel celular. ERB’S. Cerceamento de defesa. Inocorrência. Matéria não analisada no édito. Inteligência do artigo 515, § 1º, CPC. Possibilidade. Potencialidade lesiva das ERB’S. Resultado científico não conclusivo. Desvalorização dos imóveis. Zoneamento urbano. Competência legislativa. [...] Lei municipal que venha a estabelecer restrições para a localização das torres de telefonia móvel celular, ou mesmo regras de responsabilidade civil, com obviedade envereda por áreas em que sua competência legislativa é extremamente duvidosa, apesar de seu ‘interesse local’. [...]Por força da Emenda Constitucional nº 8/95, que conferiu a redação atual do inciso XI, do art. 21, da CF, foi editada a Lei nº 9.472/97, a qual, em seu art. 1º, estabelece a competência da União para organizar a exploração dos serviços de telecomunicações, incluindo a disciplina e a fiscalização da execução, comercialização e uso dos serviços e da implantação e funcionamento de redes de telecomunicações, bem como da utilização dos recursos de órbita e espectro de radiofrequência (parágrafo único). Criou, também, uma agência reguladora (ANATEL), com a atribuição de organizar as concessões e permissões dos serviços dentro de regras comuns, segundo o princípio constitucional da atividade econômica (art. 126 da Lei nº 9.472/97). Estabeleceu, em princípio, regras gerais para os serviços de telecomunicações, não permitindo a intervenção dos Municípios nestes assuntos. Se assim o é, acredita-se que qualquer lei municipal que venha a estabelecer restrições para a localização das torres de telefonia móvel celular, ou mesmo regras de responsabilidade civil, iria enveredar por áreas em que sua competência legislativa é extremamente duvidosa, apesar de seu ‘interesse local’. Assim, a inexistência dessa lei municipal em São Mateus do Sul não é condição para a instalação dessas antenas, tampouco de responsabilidade do Município pela omissão legislativa. Nesse diapasão, não há qualquer ofensa ao Estatuto da Cidade, eis que a competência (legislativa e fiscalizadora) não é do município. Não há necessidade de elaboração de relatório de impacto ambiental (RIMA), pois que tanto a Resolução nº 01 do CONAMA, de 23.01.86, quanto a Resolução nº 237, de 22.12.97, não regularam a atividade de telefonia móvel celular” .“Mandado de segurança. Construção e instalação de torre para transmissão de sinais telefônicos. Serviço de telefonia móvel celular. Licença revogada. Invasão de competência da união. Execução e fiscalização atribuída à agência nacional de telecomunicações [Anatel]. [...]Com efeito, o serviço público de telefonia é desempenhado por concessão da União, sendo regido por normas federais que dispõem sobre os critérios de sua execução e a respectiva fiscalização. [...] A regulamentação do regime das concessionárias de serviços públicos, portanto, deve ser feita por lei federal, inclusive no que concerne a sua fiscalização, sendo nesse sentido, aliás, o escólio de MANOEL GONÇALVES FERREIRA FILHO. Como decorrência dessa norma constitucional, no que se refere aos serviços de telecomunicações, sobrevieram a Leis Federais nºs 8.987/95, discriminando, no seu art. 7o, os direitos e obrigações dos usuários, e 9.472, de 16.7.97, dispondo sobre a organização dos serviços de telecomunicações, a criação e funcionamento de um órgão regulamentador e outros aspectos institucionais, nos termos da Emenda Constitucional n.º 8, de 1995, a denominada Lei Geral de Telecomunicações. Esta, no seu art. 1o, reafirma competir à União, por intermédio do órgão regulador, organizar a exploração dos serviços de telecomunicações, explicitando, no parágrafo único, que a organização inclui, entre outros aspectos, o disciplinamento e a fiscalização da execução, comercialização e uso dos serviços e da implantação de redes de telecomunicações, [...]. Cria, outrossim, a ANATEL Agência Nacional de Telecomunicações, entidade integrante da Administração Pública Federal indireta, com a função de órgão regulador das telecomunicações... [art. 8o], a quem compete, além da adoção de inúmeras medidas, a aplicação de sanções [art. 19, inc. VI], a repressão de infração dos direitos dos usuários [art. 19, inc. XVI], incumbindo, outrossim, ao poder concedente, regulamentar o serviço concedido e fiscalizar permanentemente a sua prestação [art. 29, I], aplicar as penalidades regulamentares e contratuais [art. 29, inc. II], bem como zelar pela boa qualidade do serviço, receber, apurar e solucionar queixas e reclamações dos usuários [art. 29, inc. VII]. Não resta dúvida, consequentemente, diante da clareza dos dispositivos constitucionais e infraconstitucionais mencionados, que é de competência da União a prestação de serviço público de telecomunicações, cuja fiscalização, apuração e solução das queixas e reclamações dos usuários, bem como a aplicação de sanções por infrações dos direitos destes, também é de sua competência e da ANATEL. Destarte, por não ser titular desse serviço público, veda-se ao Município as atribuições de execução e de fiscalização da empresa concessionária [ANATEL], o que caracteriza invasão da competência da União. [...] Outrossim, a exigência da apresentação do Relatório de Impacto Ambiental Urbano RIAU é de competência exclusiva da União, bem como a sua ausência não obsta na implantação de serviços de telecomunicação, dado que o Anexo I, da Resolução n.º 237/97 CONAMA, de acordo com a Lei n.º 6.938/81, prevê 16 [dezesseis] itens e não incluiu a atividade concernente à instalação de antenas de transmissão de rádio, como atividade efetiva ou potencialmente poluidora, motivo pelo qual a autoridade municipal não pode ampliar este rol taxativo, sob pena de violação ao princípio da legalidade [art. 5º, inc. II, da CF ], além de que inexiste provas científicas concretas de que se trata de agente poluidor. Ora, como facilmente se percebe, os atos administrativos hostilizados revelaram-se arbitrários, na medida em que o administrador público deve atuar estritamente dentro dos limites da Constituição Federal e da lei, e não fora destas, com abuso ou desvio de poder. Afinal, a Administração Pública, ainda que sob pretexto de defesa da coletividade, deve respeitar os princípios da legalidade, da segurança jurídica e do direito adquirido” . “Mandado de segurança. Agravo de instrumento. Cabimento. Expedição de licença para a instalação de antena para funcionamento de estação transmissora de sons e imagens. Competência da união, por meio da anatel, na qualidade de agência reguladora. Incompetência do município, no seu poder de polícia, para suspender a implantação do referido serviço. [...] No que concerne ao direito invocado, segundo a Constituição Federal, compete ao Município, entre outras atribuições, legislar sobre assuntos de interesse local (art. 30, I) e prover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano. Trata-se na verdade do chamado direito urbanístico, que cuida especialmente da regulamentação edilícia do zoneamento, do traçado urbano, dos loteamentos e outros temas. Se, de fato, a atuação da agravante não está a infringir qualquer destes temas, a edificação de uma torre e respectiva antena para fins de serviços de telecomunicações, descabe, evidentemente, ao Município de Londrina ,sobre estas exercer seu poder de polícia. Poder-se-á dizer que se trata da edificação ou da construção de uma torre e respectiva antena em local impróprio, porque as ondas eletromagnéticas poderão afetar os moradores da vizinhança. Esse contudo não é tema ligado ao poder de polícia do Município, mas da União. Com efeito, compete a esta explorar, diretamente ou mediante autorização, concessão ou permissão, os serviços de telecomunicações, nos termos da lei, que disporá sobre a organização dos serviços, a criação de um órgão regulador e outros aspectos institucionais (art. 21, XI). E segundo o art. 1O da Lei 9.472, de 16.7.97, Compete à União, por intermédio do órgão regulador e nos termos das políticas estabelecidas pelos Poderes Executivo e Legislativo, organizar a exploração dos serviços de telecomunicações. E de acordo com o respectivo parágrafo único A organização inclui, entre outros aspectos, o disciplinamento e a fiscalização da execução, comercialização e uso dos serviços e da implantação e funcionamento de redes de telecomunicações, bem como da utilização dos recursos de órbita e espectro de radiofrequências. Em consequência disso, na conformidade com o Decreto 2.338/97, art. 16, à Agência compete adotar medidas necessárias para o atendimento do interesse público e para o desenvolvimento das telecomunicações brasileiras, e especialmente: expedir licenças de instalação e funcionamento das estações transmissoras de radiocomunicação, inclusive as empregadas na radiodifusão sonora e de sons e imagens ou em serviços auxiliares e correlatos, fiscalizando-as permanentemente (inciso XIII). Resulta claro, portanto, que não cabe ao Município, mas à União, por meio da sua agência reguladora, a Anatel, a fiscalização da implantação das antenas necessárias ao perfeito funcionamento do serviço. Claro que, em consequência, resulta configurado o direito invocado na impetração. E tendo em vista que a construção da torre, e respectiva antena, já havia sido iniciada, a suspensão dos trabalhos poderá importar em lesão irreparável ou de difícil reparação, pelo que se impõe a concessão da liminar, nos termos em que foi pleiteada no recurso” .Além desses há também o acórdão unânime da 1a C.Cív. no Mandado de Segurança nº 170816-1, Rel. Des. Rosene Arão de Cristo Pereira, j. 02 de agosto de 2005, com fundamentação idêntica à do precedente transcrito no início. Nada há a acrescentar a esses fundamentos, que revelam que o Egrégio Tribunal local tem posição firme acerca do tema ora em exame. SEQ. – A suma dos precedentes citados conduz à improcedência do pedido inicial. Não cabe no sistema jurídico a pretensão de condenar o Município de Maringá a exigir das concessionárias requisitos que não constam da legislação federal. O princípio da legalidade o proíbe, e a incompetência legislativa do município o impede de criar norma impondo as restrições pretendidas pelo autor. De outra banda também não cabe no sistema constitucional pátrio a pretensão, embutida obliquamente na inicial, de o juiz suprir a omissão legislativa criando por sentença uma regulamentação para exercício de uma atividade cuja regulação é atribuição do Legislativo com o concurso dos órgãos técnicos do Executivo federal. SEQ. – Ressalte-se, por fim, que não há fundamento para impor condenação sucumbencial ao Ministério Público. As questões discutidas estão longe de ser singelas, e ao tempo do ajuizamento eram ainda alvo de polêmica doutrinal e jurisprudencial. Logo, a divergência de interpretação do caso, e a conclusão distinta a que chegaram autor e juiz, não permite concluir que aquele obrou de má-fé. Assim, “A atuação do Ministério Público, pro populo, nas ações difusas, justificam, ao ângulo da lógica jurídica, sua dispensa em suportar os ônus sucumbenciais, acaso inacolhida a ação civil pública. Consectariamente, o Ministério Público não deve ser condenado ao pagamento de honorários advocatícios e despesas processuais, salvo se comprovada má-fé” .“A improcedência da ação civil pública proposta pelo Ministério Público [...] não gera responsabilidade pelos ônus da sucumbência” .“Na ação civil pública, o Ministério Público não responde por honorários advocatícios, salvo em caso de lide temerária ou de má-fé” .SEQ. – Isso posto, julgo improcedente o pedido inicial, sem condenação sucumbencial, nos termos da fundamentação, e extingo o processo na forma do art. 269 I do CPC.P., r. e i..
Maringá, 22 de setembro de 2009.
Alberto Marques dos SantosJuiz de Direito
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